安徽省建设用地年度供需平衡研究

倪 楠，江城子

（安徽省土地勘测规划院，安徽合肥230601）

安徽省建设用地年度供需平衡研究

倪 楠，江城子

（安徽省土地勘测规划院，安徽合肥230601）

随着工业化、城镇化步伐加快，安徽省经济社会快速发展，对建设用地需求量不断增加，资源环境约束也愈来愈紧，土地供需矛盾日益突出。如何在保护耕地的前提下，加快城镇化进程，缓解土地供需矛盾，是摆在各级政府及国土资源行政主管部门面前的一个重要挑战。结合社会经济实际，采用双因素数理模型对“十二五”建设用地需求量进行预测，依据上级规划和其他相关规定分析建设用地供给量，结果显示：安徽省建设用地呈现供不应求的态势。因此，要积极寻求建设用地供需平衡的路径和方法，为国土资源供需平衡政策工具的制定提供依据。

建设用地；需求预测；供需矛盾；安徽省

经济全球化和区域经济一体化深入发展，国家区域发展战略深入推进，安徽省面临前所未有的发展机遇，城市化进程的加快造成对土地的需求量日益增大［1］。从安徽省土地利用状况来看，已不能完全满足建设用地需求。因而进行安徽省“十二五”建设用地供需平衡研究，对提升国土资源参与宏观调控能力和供需双向调节能力、支撑和保障安徽省加速崛起具有重要意义。

一、安徽省建设用地年度需求分析

建设用地需求预测就是依据区域近十年人口环境资料、经济资料等相关资料，借助一定的预测方法对该区域未来一定时期内各类建设用地的规模及其动态变化进行预测［2］。我国城市建设用地需求量预测的研究不断完善，根据研究内容分为总量预测研究和分项预测研究［3］。依据安徽省建设用地现状和资料实际可获取情况，将人口和固定资产投资作为主要方向，采用人口—经济双因素数理模型预测建设用地需求总量。模型如下：

S＝S1＋β×S2

其中，S1＝△P1×A1／10000＋△P2×A2／10000；S2＝Q×T。S为下年度新增建设用地面积（公顷）；S1为下年度按人口规模预测的新增建设用地面积（公顷）；S2为下年度按固定资产投资预测的新增建设用地面积（公顷）；△P1、△P2分别为下年度城镇和农村预测新增人口数（人）；A1、A2分别为下年度城镇和农村人均建设用地指标（平方米／人）；Q为下年度固定资产投资总额（亿元）；T为下年度单位固定资产投资新增建设用地系数（公顷／亿元）；β为修正系数。

（一）经济预测

固定资产投资与建设用地使用量的大小密切相关，在土地上的投资力度直接决定着城乡建设用地发展的速度、强度和效益等［4］。根据历年《安徽统计年鉴》经济统计数据，按照时间序列预测法，确定全省2014年、2015年度固定资产投资分别为20 924．74亿元、23 873．37亿元。

地区生产总值增长与建设用地扩展之间的内在关系存在一致性，为城镇建设提供了资金保障和发展基础，促进了城镇化的发展和建设用地的增长。预测方法同“固定资产投资预测”，确定全省2014年、2015年度地区生产总值分别为22 585．15亿元、25 535．63亿元。

（二）人口预测

土地需求量预测与人口规模密切相关，只有准确的预测目标年的人口规模，才能对各类土地需求量做出符合实际的预测［5］。主要通过综合增长预测法、灰色系统GM（1，1）模型预测法、线性增长趋势预测法、马尔萨斯人口增长模型预测法以及经济相关分析预测法五种方法分别进行预测，对中间三种结果进行综合平均，以最大和最小值对中间结果作适当修正，确定人口规模及人口增量。随着两栖人口的出现，许多户籍在农村的农业人口在城市农村都有住房，故采用常住人口且区分城镇人口和农村人口预测。其中，通过上述方法预测的总人口较上年度有所减少，不符合近几年的人口发展趋势，因此总人口预测采用近3年年均增长率来计算。综合分析，确定安徽省2014年常住人口6 055万、城镇人口2 989万、农村人口3 066万，2015年常住人口、城镇人口、农村人口分别为6 080万、3 105万、2 974万。

表1 安徽省2003—2012年社会经济情况

（三）需求预测

1．建设用地需求预测相关系数计算

（1）单位固定资产投资新增建设用地系数

根据近10年安徽省全社会固定资产投资额、新增建设用地面积，确定单位固定资产投资的新增建设用地系数T，即新增建设用地面积与固定资产投资额的比值。依据大小分布，按“保守估计、一般估计、偏大估计“三种情况选取适当的系数值，对每一种估计情况对应系数值进行平均，获得三种情况（见表2）。近3年我省单位固定资产投资新增建设用地系数比较稳定，且总体趋势是降低的，于是采取保守估计，将最终系数定为1．92公顷／亿元。

表2 全省固定资产投资新增建设用地系数表

（2）人均建设用地指标

城镇人均建设用地指标（A1）和农村人均建设用地指标（A2）依据国土资源部《市（地）级土地利用总体规划编制规程》规定的指标值，A1应不超过100平方米／人，A2不超过150平方米／人。

表3 固定资产投资新增建设用地系数三种情况确定

2．基于双因素模型预测结果

在人口、固定资产投资总额等因素确定的基础上，通过上述人口—经济双因素数理模型预测建设用地需求总量。根据国内外学者相关研究，社会经济的发展，促进城镇工矿用地增长，而限制农村居民点增长，同时预测中农村人口负增加，理论上农村新增建设用地面积为零。现实中，农村外出务工人员，仍然占用农村宅基地，因婚育、分户等人口自然增长产生的建房需求实际存在。故根据近3年安徽省土地利用变更调查数据中村庄年内增加面积均值预计农村新增建设用地面积。由于统计的固定资产投资部分项目建设用地与人口因素引起的城镇新增建设用地数据存在重复，经济因素预测的建设用地数量偏大，所以在预测中需要对固定资产投资需求的新增建设用地进行修正。考虑安徽省城市化水平在2015年前后能达到50%，经济增长带动的新增建设用地需求将略高于人口，以及省政府关于建设用地节约集约利用投资强度的相关规定（“十二五”末单位生产总值建设用地下降32%），经过专家咨询选取修正系数β为0．65。将相应预测各参数值（见表4），分别代入模型中预测新增建设用地面积（见表5），得出2014年、2015年新增建设用地需求为40 047．41公顷、45 027．30公顷。

表4 双因素模型预测各参数值

表5 双因素模型预测新增建设用地面积

二、安徽省建设用地年度供给分析

建设用地供应作为政府实行宏观调控的一种手段，处于垄断地位，供给途径相对固定。因而建设用地年度供给量可以从政府供地潜力来源方面测算，一是土地年度计划供给量；二是城乡建设用地增减挂项目腾出的建设用地指标；三是存量土地供给。

（一）土地年度计划供给（W1）

根据《安徽省土地利用总体规划（2006—2020年）》的规划目标指标，至2010年，新增建设用地增总量为75 300公顷，到2020年，新增建设用地总量为217 000公顷，折合到每一年新增建设用地14 170公顷。根据历年《安徽省土地利用年度计划》中新增建设用地供给数据线性拟合，以2012年为基期年预测。取规划预测和年度计划预测的综合评价均值作为最终结果，2014年、2015年新增建设用地供给量分别为14 838．29公顷、15 275．71公顷。

（二）城乡建设用地增减挂钩供给（W2）

原则上增减挂钩试点严格控制在周转指标规模内，通过2010年以来省厅下达城乡建设用地增减挂钩指标、以及验收的城乡建设用地增减挂钩项目资料分析，年度折算出的新增建设用地指标在4 000公顷左右。

（三）存量土地利用供给（W3）

根据提供的土地储备和存量数据，到2012年底收储存量土地结余及下一年度年预计收储存量土地，结合土地闲置率以及土地出让率分析，以此得到2014年、2015年度存量建设用地供应量约计6 500公顷。

（四）建设用地供给量确定（W）

通过上述供给量的分析，最终确定全省建设用地的预测供给数量（W＝W1＋W2＋W3）。测算建设用地2014年、2015年度供给量为25 338．29公顷、25 775．71公顷。

三、建设用地年度供需形势分析

从安徽省建设用地需求预测来看，“十二五”期间建设用地需求不断增加。预测结果表明，固定资产投资增长带来的新增建设用地需求远远大于人口增长带来的新增建设用地需求，可以说是安徽省建设用地增长的主要驱动因素。固定资产投资的快速增长，与地方项目大幅增长、资金来源高速增长密切相关。

从安徽省建设用地供给预测来看，“十二五”期间建设用地供给存在稳定性及可控性。受土地可持续发展以及土地利用总体规划约束，增量建设用地供给基本控制在计划目标范围内，数量有限弹性不足；存量建设用地供给区别增量供给在于其可通过改变用途而重复利用，新增供应受控的情况下，相当一部分建设用地需求可由存量供应，但存量建设用地供给由于其分散性、自发性［6］，在发挥市场作用的同时，影响政府土地收储水平及储备土地出让水平，影响供应数量。

总体看来，通过人口、经济和固定资产投资预测，“十二五”期间每年将新增城镇人口100万以上，年度建设用地总需求超过55万亩，年增长率为12%，新增建设用地年度超过20万亩的缺口，需求不断增大，供给相对稳定，新增建设用地供需失衡的形势会更加严峻。

四、建设用地年度供需平衡途径

全省新增建设用地率比率较高，建设用地需求预测量可适当减少，另城乡建设用地长期粗放扩张积存了大量可盘活存量土地，如果加大内涵挖潜力度，提高现有存量建设用地的利用潜力，基本可以做到保障用地需求。

据调查，2012年全省开发区工业用地亩均投资强度138万元，远低于全国国家级开发区360万元的平均水平，涉及批而未用土地19．28万亩，可作为存量供给的潜力制定相关政策措施积极盘活。

根据土地详查资料，安徽全省“空心村”问题普遍存在，到2012年末农村居民点人均用地355平方米（国家标准人均上限为150平方米），超标严重。充分考虑我省省情和实际可操作性，采取逐步向内涵挖潜和集约利用转变的方式整治“空心村”，逐渐降低人均用地规模至350平方米，这样一来，每年可节约建设用地规模60万亩，此项可作为备用量，通过“空心村”改造，农村土地综合整治，从村庄建设用地存量上进行挖潜，以达到建设用地供需平衡。

五、建设用地年度供给优化建议

安徽省经济正步入中速增长期，长期大规模投入效应不断释放，2014年、2015年投资将进入高峰期，如果对各行业用地需求进行大幅度核减，使得一些重大项目无法落户，一定程度上将阻碍经济的发展，也与现阶段对用地的需求现状不相适应。因此，本研究最后从优化建设用地供应角度，对实现安徽省“十二五”期间建设用地供需平衡提出几点建议。

（一）落实建设用地总量控制，发挥年度计划调控能力

在实行年度用地总量严格控制的前提下，强化计划用地、节约用地的意识，做到有保有压，真正把有限的计划指标用到实处。允许在确保规划指标不突破的前提下，根据投资的进度和布局安排年度的土地投放数量和投放布局，对城市土地的可供应量进行分解，合理调整年度土地利用计划，建立与投资相适应的土地利用计划安排，并通过土地供给引导投资投向。

（二）实行城市土地供应来源控制，严格增量土地供给

目前各类开发区（园区）超出国民经济运行需求，大多数城市的急剧扩张还是以牺牲外围农用地为代价，造成耕地持续减少。应在实施国家对城市土地的高度集中管理前提下，加强城市土地供应的来源控制，根据土地利用规划和城市总体规划统一进行郊区农用地的征收。在实施耕地保护机制约束下，严把农转征项目管理，缩小征地范围，严格控制非农用地供应量，减少城市土地供应的增量扩张。

（三）合理安排土地供应方向与布局，优先存量用地供给

对土地供应过量、闲置土地过多的区域，限制新增建设用地供应。新增建设用地计划指标优先用于重点基础设施、公益事业项目和经批准保留的省级开发区（园区）用地，其余用地制订年度用地计划分配方案，按轻重缓急合理安排用地。城乡建设用地增减挂钩指标全部分解下达到市、县，优先用于农村发展建设。城市用地供给要优先存量供给，引导走内涵发展的道路，实行供地量与投资额、产出效益等指标挂钩，严控用地规划指标，尤其是容积率、建筑密度等强度指标，提高集约利用水平，切实提高土地有效经济供应。

（四）积极争取国家直管指标，开展创新试点，增加制度供给

政府应积极牵头协调国土资源部等国务院相关部委，在新增建设用地计划和城乡建设用地增加挂钩指标予以倾斜。协调发展改革、交通、水利等省直相关部门，在基础设施等项目立项加强配合沟通，努力将交通、能源、水利等重大基础设施项目列入国家级项目，从而按相关规定使用预留规划指标和国家统筹计划指标，实现规划和计划指标“双追加”。开展农村宅基地管理制度创新试点、工矿废弃地复垦调整利用试点、低丘缓坡地开发利用等政策改革创新，加速形成体制政策新优势，破解供给不足难题。

［1］陈晓军，张建利．城市化进程中城市土地需求预测研究［J］．陕西师范大学学报：自然科学版，2008，36（3）：92－96．

［2］邱道持，刘力，粟辉，等．城镇建设用地预测方法新探——以重庆市渝北区为例［J］．西南师范大学学报：自然科学版，2004，29（1）：147－150．

［3］刘金国，张希．中国城市建设用地需求量预测研究综述［J］．国土与自然资源研究：2011（2）：16－18．

［4］周平．常德市城镇用地变化及其驱动力研究［D］．长沙：湖南师范大学资源与环境科学学院，2007．

［5］严金明．中国土地利用规划——理论、方法、战略［M］．北京：经济管理出版社，2001．

［6］肖宇宁．我国城市土地供应机制分析及对策［J］．价格月刊，2006（1）：29－30．

An Analysis of the Annual Balance between Supply and Demand of Construction Land in Anhui

NI Nan，JIANG Cheng－zi
（Anhui Land Surveying and Planning Institute，Hefei 230601，China）

With the acceleration of industrialization and urbanization，Anhui Province has experienced a rapid economic and social development in recent years，which has led to an ever－increasing demand for construction land，thereby making the restriction of resource and environment more and more serious and the conflict between the supply and demand of construction land more distinctive．Therefore，how to speed up the urbanization process and relieve the imbalance between supply and demand of land on the premise of protecting arable land is the challenge the land and resources departments of different levels are faced with．In this paper，we adopt the double－factor model to predict the demand of construction land in 12th Five－Year Plan based on the situation of Anhui Province’s social economy．The result shows that construction land of Anhui Province appears to be behind the demand．Hence it is necessary to seek the approaches to balance the supply and demand of construction land and provide the basis for the government to formulate relevant policies．

construction land；demand forecasting；the contradiction between the supply and demand；Anhui Province

F301．2

A

1009－2463（2014）04－0039－05

2014－01－23

倪 楠（1966－），女，安徽合肥人，安徽省土地勘测规划院高级工程师。

江城子（1988－），女，安徽潜山人，安徽省土地勘测规划院助理工程师。