基于重庆上海试点经验的房产税改革研究

张小岳

(郑州大学 商学院，河南 郑州 450001)

2010年5月31日，《国务院批转发展改革委关于 2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》下发，决定进行房产税改革试点。2011 年 1 月 28 日，重庆、上海作为首批试点城市，展开房产税改革。2012 年 11 月 21 日，时任财政部长谢旭人发表文章指出“要认真总结个人住房房产税改革试点经验，研究逐步在全国推开”。2013 年 1 月 16 日，时任总理温家宝在财政部座谈会上也明确指出了房产税改革和推广的必要性。因此，总结两地试点改革的经验教训，探讨我国房产税改革很有必要。

一、开征房产税的目的及定位

(一)开征房产税的目的

如果将目标定位于逐步取代限购令等当前采取的调控房价的措施，房产税的开征应该具有抑制投机者对房产的投资性需求的作用，逐步淡化房产的金融属性；如果将目标定位于逐步取代“土地财政”的新主体税种，房产税的开征应当实现地方政府的收入目标。我们不应忘记的是：当初开征烟草税时，其目标是通过税收来抑制对烟草的需求。然而人们逐渐适应烟草税的存在，而将其看作一种正常现象，抑制需求这一目标也就再难以实现，反而烟草税成了一种纯粹的增加税收的手段。房产税开征是否也会面临这种前景：一方面税收部门会为了完成收入目标而制定高税率，进而使房产税演变成一种“苛捐杂税”，使百姓的财富受到损害；另一方面房价管理部门也面临着抑制房价过快上涨的目标，他们也会倾向于通过高税率来抑制投机性需求。这两方面的冲突要求我们首先确立开征房产税的目的及相应的政策取向。

以国外已开征房产税的国家为例，几乎不存在以抑制房价上涨开征房产税为目的的国家。同时，我们也应注意到，没有哪个国家通过开征房产税抑制了房价的上涨。当然这和房产税税率普遍不高不无关系，例如大多数国家的房产税税率仅为1%到3%。所以，本文认为我国开征房产税的目的，也应当是抑制投机者对房产的投资性需求，逐步淡化房产的金融属性。只有这样才能让投机资金和大量资源重新投入到实体经济当中，促进实体经济转型和升级。

(二)开征房产税的定位

我国现行的与房地产行业相关的税费相对繁杂：在取得环节，开发商需缴纳契税和耕地占用税；在交易环节，销售方需承担营业税、城市维护建设税、所得税、土地增值税、印花税以及教育费附加等税费，购买方则需担负印花税、契税。除以上税费外，开发商还要缴纳大量的土地出让金，这也成为转移到购房者身上的一大负担。随着近些年房价增长过快，关于用房产税取代推高房价的“土地财政”的讨论也愈发热烈，支持者认为可借此抑制投机需求，减少政府对“土地财政”的依赖。然而，想要摆脱长期以来形成的依赖谈何容易。况且，每年征缴少量的房产税，所得到的财政收入相比直接获取土地出让金而言，明显难以满足地方政府的需要。

2011 年，重庆征收房产税约20.89亿元，仅占当年重庆税收(1488.33亿元)的1.4%；同期上海房产税收为73.66亿元，占当年上海税收(3429.83亿元)的2.14%。由此可见，依靠当前的房产税政策设置增加地方财政收入都难见成效，更谈不上帮助地方政府摆脱对“土地财政”的依赖。当然这种现象与房产税税率不高及征税对象覆盖面较窄有关。可是即使对存量房普遍开征房产税，并提高税率直到房产税税收足以替代土地出让金收入，那岂不是“土地财政”的一个变种？依笔者看，当前较为实际的解决之道是对房地产行业纷杂繁多的税费体系进行改革，简化合并不必要的税种，避免税费重叠和多次征税。同时，对土地出让金制度的改革也刻不容缓，避免购房者一次性为数额巨大的土地出让金买单，而是转嫁到未来多年内的房产税中。因此，对于房产税的准确定位应该是作为房地产行业已有税费的补充。

二、重庆上海房产税改革内容概述及问题分析

(一)重庆上海房产税改革内容概述

重庆、上海两地房产税改革出发点略有不同，政策相应也有所不同。详见表1。

表1 重庆、上海房产税改革政策对比

我国现行的房产税始于1986年，是根据国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》在全国范围内征收的，但征收范围仅限于经营性房屋。由于一直没有对个人住房征收房产税，房屋持有成本过低，投机现象严重，房地产金融属性突出，空置率高，大量资金从实体经济外逃进入房地产行业。对存量房开征房产税作为房地产保有环节的重要调控手段，可以引导个人合理住房需求，抑制投机性需求，有利于调节收入和财富分配，也有利于地方税体系的完善，帮助地方政府逐步摆脱“土地财政”，节约利用土地资源。

(二)重庆上海房产税改革问题分析

此次重庆上海开始房产税试点是我国第一次对个人非营业用房产在保有环节征税。虽然此次房产税改革在一定程度上实现了上述功能，却也随着税收政策效应的释放，逐步暴露出诸多问题。

1. 征收对象和减免标准不合理。以上海为例，根据上海市暂行办法规定，其房产税征收对象和减免标准都以上海市户籍作为界定依据，明显违背了税收公平的原则。按照公平原则，无论是否拥有上海市户籍，只要在上海市购买房屋，其保有人理应成为上海市政府提供的公共服务的对象。同时，在缴纳房产税的问题上，无论是否拥有上海市户籍，都应该承担一样的责任，即一视同仁地对所有在上海拥有房屋的居民征税。

2. 计税基础不合理。目前两市都是将房产的成交价格作为房产税计税基础，会给房产税的征缴制造很大漏洞和不公平。对于存量房，获得的时间和方式的不同会造成成交价格很大的不同，而房产的价格是不断变化的，成交价格也就难以衡量房产的实际价值。因此，应当定期对房产的价值做出评估，并依此作为征税时的基础。同时，这就产生了另一个问题：目前我国仍缺乏公正、准确和高效的评估机构来承担这一重任，这也是房产税仍难以在全国推广的原因。

3. 税基偏窄、税率较低。目前上海市的征税对象是新购房屋，重庆市的征税对象是别墅和高档住宅，这就造成了两市征税范围偏窄的现状。同时，两市实际执行的房产税税率大多在 0.5% 和 0.6% 之间波动。数据显示，大多数开征房产税的国家的税率都在增长，均值从20世纪80年代的1.54%增长到本世纪初的3.48%，另外只有少数几个国家低于1%，如日本和韩国。由此可见，税基偏窄、税率较低是造成目前两市房产税收入低下局面的原因，长此以往，也会影响各地政府在全国进一步推广房产税时的积极性。

三、房产税进一步改革的必要性分析

(一)增速迅猛的房价和租金需要更加完善的税制来加以调控

房产税的开征所造成的影响最可能体现在大量房源的待售和出租，而这都会提高市场上的房屋供应量。但从理论分析，对房产的投机需求源于这样一个逻辑：房产增值额与持有期的房租之和大于银行同期存款利息与持有期房产税之和。如果现实中这一逻辑成立，则投机行为不可避免，而且房产税也可以通过房价和租金转嫁给对房屋有实际需求的居民，房产税调节收入分配的目标仍然难以实现。有关数据显示，我国城镇房屋的年租金回报率大致在2%到4%之间波动。依据上文的分析，逐步提高的房产税税率特别是累进税率的设置都会对当下较为流行的“以租养房”现象产生较为强烈的影响。这将产生两方面好处：一方面，房价和租金得以控制甚至下降；另一方面，房屋空置率下降，包括土地资源在内的众多资源得以节约和有效配置。

(二)地方政府财政赤字扩大，当前收入可持续性差，需要新税种

众所周知，自从分税制改革以来，地方政府的事权和财权极不相符，导致如今的地方财政背负了巨大的债务。地方政府为增大GDP数据，迅速扩张的例子比比皆是。巨量的投资支出，使得各地政府为弥补财政收入不足，纷纷依靠出卖土地或是以土地作为抵押贷款。2012年，国有土地出让金虽比上年下降14%，但仍达到28517亿元，占全国财政收入(117210亿元)的24.33%。巨量且直接的土地出让金收入对于各地政府都是难以割舍的一大收入来源，然而这却导致了不合理的财政收入结构，耕地大量浪费、违规批地、违规拆迁以及收入管理不规范等问题也层出不穷，特别是其不可持续性注定了这一问题的严重性。通过大量国外实践，将房产税作为地方主体税种，为地方财政寻求稳定、可持续的税收来源已被证明是切实可行的，也是帮助我国走出“土地财政”困局的一条出路。

(三)调节收入分配、缩小贫富差距的另一财政手段

2013年1月18日，国家统计局首次公布2003年至2012年的基尼系数。其中2012年为0.474，延续了自2008年的0.491以来的下降走势。尽管如此，这一数据仍处在令人担忧的程度，我国整体上仍存在着明显的贫富差距。国家统计局局长马建堂分析称，“这些数据、这个曲线说明了我们国家加快收入分配、缩小收入差距的紧迫性。因为0.47到0.49之间的基尼系数不算低。”房产税是保有人在保有环节为房产所必须付出的代价，全面开征房产税必然会提高投资者的投资成本，进而起到调节收入分配、缩小贫富差距的作用。

四、国外房产税征收的相关经验

(一)选择房产税作为地方主体税种，构成地方收入的主要来源

就近些年而言，国外一般将房产税的征管权划归地方政府，房产税在其地方政府财政收入中都占据了举足轻重的地位。如美国地方政府财政收入中，大约有30%来源于房产税收入。而在英国，住宅税也一直是最大的地方税种和最重要的地方税源。

(二)对房屋的保有人征缴房产税

开征房产税的多数国家都是将房产的保有人作为纳税人。如美国的法律明文规定拥有房产的自然人和法人为纳税人。而在荷兰则略有不同，其房产税的纳税人不仅包括拥有人，还包括使用人。另外，我国台湾地区在房产税纳税人中还加入了承租人。

(三)房产税征税范围广，税源充足

目前各国对房产税征税范围的界定不完全相同，其中有一些国家对城市和农村的房产统一征缴房产税，如美国和加拿大。与此同时，这些国家不仅对房产征税，而且对土地一并征税，从而使得地方税收相对充足。如美国采取的是对土地开征地产税的做法，其计税基础是房产评估价值与一个系数的乘积；而加拿大则以房产和土地的评估价值之和为计税基础。

(四)拥有相对完善的房产价格评估制度

征缴房产税，不仅应当建立完善的房产价值评估机构，还应当建立完备的财产登记制度。如荷兰建立了两个专门收集与房产有关的数据的信息兼登记管理部门，为了监督房产税的征收是否有效，地方政府可以将纳税人申报的数据与这两个部门的数据比较，以保证房产税税收征管的准确高效。

五、房产税进一步改革的建议

(一)房产税改革要法治先行

十八届三中全会《决定》正式提出：“加快房地产税立法并适时推进改革。”这是中央文件首次提出房地产税立法的问题。法律专家表示，这个提法回应了房产税开征的合法性、公平性的诉求，是税制改革中的一大亮点。房地产税从立法开始是一大进步。这一改革应是先对房地产税立法，而非简单修订现行房产税暂行条例，解决房产税开征程序正当性不足的问题，使推进的部门不再只是财税部门，人大也加入进来。作为一项直接增加普通纳税人负担的税种，在各方达成共识后再确定改革方向和步骤，并落地加以实施，而非继续简单扩大房产税试点城市范围。根据《决定》的表述可以推断，在房产税法出台之前，我国不可能全面推开征收房地产税，但依法定程序可以增加试点城市的数量。考虑到家庭住房基本需求和公众切身利益，即使下一步对所有的房产征收房地产税，制度设计必须要考虑合理的扣除面积范围，让公众能够接受。推动房地产税立法，使立法过程成为形成社会共识的过程，这个过程可能是半年、一年、两年甚至更长，一旦立法机关通过立法程序表决通过房地产税法，就视为代表民众的意见，有利于执行。

(二)扩大税基，提高税率

重庆、上海两地的改革试点经验表明，税基偏窄、税率较低是当前房产税税收数额少的主要原因。逐步将征税范围扩大到所有个人住房，提高税率，并设置累进税率，不仅是国外常采用的办法，也是我国增加税收切实可行的办法。在实际操作时，可以按照普通房屋、高档房屋、别墅这几个等级设置依次增高的税率，再按照一个居民或一个家庭拥有的房屋数设置累进税率。以此来达到调节社会收入分配、节约社会资源的目的。

(三)赋予地方政府相应的税收立法权和征管权

房地产市场受地域条件影响十分严重，中国地域广阔，市场条件受地区资源限制而千差万别。这就要求各地独立制定符合当地特点的房产税政策，而不能简单地采取全国一个政策的方式。在各地政府对当地情况更为熟悉的基础上，中央应适当赋予地方政府相应的税收立法权和征管权，并充分考虑到当地的居民收入水平、经济发展水平、房产价值和土地资源等情况来制定税收政策。本文认为，房产税的立法也应采用全国性基本法规和地方性法规相结合的方式。只有如此，才能更好地适应我国不同地区的各种条件差别，充分发挥房产税的税收职能和社会调解职能。

(四)将城镇房产全部纳入征税范围

关于房产税征税范围，本文建议应当将城镇房产全部纳入征税范围。对于农村房产是否应该划入征税范围，笔者认为由于中国地域广阔且多山、多丘陵的条件限制，如果一个一个村庄的走访、一户一户的评估价值，并将此过程定期重复，其成本将难以估量，甚至会导致收不抵支的情况。中国正处于城镇化的快车道上，随着城镇的发展，越来越大的农村被城市吸收合并，这将直接扩大征税范围，保证了房产税收的持续增长。

(五)突破数据、技术障碍，建立健全房产价值评估机制

开征房产税的困难之处在于房产的价值随着相关地段设施完善、人口流动和通货膨胀等情况的变化而处在动态变化过程中，如何在这一过程中定期准确评估房产的价值就成了当下最大的难题。高效准确地评估房产价值仅靠政府财税和房产管理部门所掌握的数据已远远满足不了需要。此时，政府部门与民间专业评估公司联合建立全国统一的数据共享平台就显得尤为必要。建立健全房屋评估机制是房产税改革成功与否的关键。当前，房产税征收过程中因为缺乏价格评估数据，税务部门通常采用市场成交价格作为计税基础，这就为税制留下了不小的漏洞。目前，我国资产评估机构管理混乱，例如资产评估师由财政部管理，房地产评估师由住房和城乡建设部管理，土地评估师由国土资源部管理。混乱的管理方式造成的是评估结果的差异和纷争，评估机构的公信力也受到影响。因此，建议由各省市税务部门建立专业的评估机构，并引入民间机构，加以监督。此外，行之有效的评估申诉制度也应当一同建立起来，以保证征税的公平。

(六)注重房产税的公平、透明以及支出用途

一项新的税种得以顺利开征，其对全体民众的公平、透明是必不可少的。同时，能否享受到更多、更好的公共产品也是确保百姓支持税制改革的关键。当前我国房产税改革中遇到的大部分阻力来自于权贵阶层，因为房产税的开征建立在公开每一位居民的房产信息基础上，这将揭开权贵阶层的隐身衣。因此，房产信息的搜集是当前的难点所在，它的解决与否关系税收公平和透明的实现。现代税收理论认为，税收主要用于保障政府更好地提供公共产品，要求财政民主、税收法治。国外经验表明，作为地方政府主要税收来源的房产税，应当主要用于当地公共支持，只有这样，房产税的开征才能获得民众的支持。

(七) 房产税与其他税种的协调

房产从无到有，再到转手交易，可以分为三个阶段：取得、交易和保有。房地产开发商取得土地并开发时，主要缴纳契税、耕地占用税等，支付土地出让金等费用，此时费用占比较大。在房产交易过程中，销售方需缴纳的主要有营业税、城市维护建设税、企业所得税、土地增值税、印花税以及教育费附加等相关税费，购买方需缴纳的主要有印花税、契税等税种，此时税种较多，税负也较重。取得和交易环节的税收大多是对房产流通环节的征税。根据税收学基本原理，对于供给缺乏弹性的产品，其税负易转嫁给消费者。所以当前房产流通环节征收的大量税费都通过房价、租金等转嫁给购房者。对存量房开征的房产税是对房产保有环节的征税，这将进一步加大购房者的税负。相应的，为了维持百姓的生活水平，减少流通环节的征税就显得尤为必要。因此，房产税的改革应当在简化整合房地产行业税费的基础上逐步推广，避免增加民众额外的负担。比如，将城市维护建设税和印花税并入增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税，将土地增值税并入企业所得税、个人所得税，并取消房地产方面的不合理的政府收费。总之，当前房地产行业税费已经纷杂不堪，在这种情况下，直接新征一项房产税必然增加纳税人的负担。因此，房产税的开征应建立在对当前房地产行业税费调整的基础上，进而实现优化税制结构的目的。

参考文献：

[1]陈欣.关于我国开征个人房产税问题的研究[D].济南：山东大学硕士学位论文,2011.

[2]赵玉倩.我国房地产税改革的功能定位及对策研究[D].北京：中国石油大学硕士学位论文,2012.

[3]巴曙松，刘孝红，尹煜，等.物业税改革对房地产市场的影响研究[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2011.

[4]李升.房产税的功能定位[J].税务研究，2012，(3).

[5]李芊，周兴荣.我国房地产税制存在的问题及改革建议[J].财会月刊，2009，(11).

[6]陈曦，吴宇晖.房产税改革的中美比较及法律启示[J].求索，2012，(1).

[7]周毅.美国房产税制度概述[J].改革，2011，(3)．

[8]况伟大.房产税、地价与房价[J]．中国软科学，2012，(4)．

[9]游春，胡春龙.房地产税收制度的国际经验及启示[J].住房与房地产,2011，(3).

[10]倪日红.房产税制度改革的进程与建议[J].中国税务，2012，(6).

[11]石子印.我国不动产保有税研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011.

[12]刘洁，李文.开征物业税对房地产市场的影响[J].税务与经济，2010，(1).

[13]于明娥.房产税改革:一个长期的渐近过程—基于纳税人收入能力的视角[J].税务与经济，2011，(2).

[14]何杨.存量房房产税征收的效应分析与影响测算[J].中央财经大学学报，2012，(3).