新型城镇化规划体现国家改革意志

文｜张书成

要坚持以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载力为支撑，以体制机制创新为保障，通过制度安排，推进城市公共服务均等化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化。

日前，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》（下文简称《规划》）公布，《规划》对城镇化发展面临的新趋势新特点、风险挑战以及应对措施都给出了很好的阐释与指导。纵览《规划》可明显感受到其更加接地气，更加务实，更加自信。但笔者看来，本规划则更集中且延续性地体现了国家不断深化改革的意志与思维，是对十八届三中全会以来改革呼声的积极回应。

首先，《规划》用新的思维与方法来破解之前城镇化只重速度不重质量的问题，以“人的城镇化”为规划核心，对之前城镇化过程中的粗放式路径进行修正。比如《规划》指出，“有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。先前严厉的户籍制度使经济转型发展、提高城镇化率这些目标都受到限制。而本次规划正要改变之前城镇化中只重物不重人的现象，这意味着新的城镇化将重视农民与进城务工人员的利益，通过收入分配体制、户籍制度、土地制度、中央和地方财税体制、异地高考、养老统筹等方面的制度改革，来实现农民变市民工程中公共服务的均等化，解决城镇化中以人为本的问题。这些都是过去十年城镇化膨胀式发展留下的症结，也是各方智库不断为之建言的要点。

其次，《规划》将新型城镇化作为最大内需潜力，以扩大内需为中国经济前行的新引擎，这亦可以理解为将改革作为最大红利。过去十年，政府高强度的投资对经济的提振作用至今褒贬不一，但有一点是肯定的，外部刺激很难使经济可持续性地健康发展。这轮新型城镇化不是新一轮的大跃进式投资，《规划》的关键是要提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民，要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力。这就表明这轮城镇化将是内涵式的扩张，而非之前那种土地城镇化远快过人口城镇化的大面积圈地、高强度投资、快速造城的路径。通过新型城镇化建设扩大内需，扩大服务业和消费的比重，对推动经济增长模式转型有重要作用。

再次，《规划》对政府与市场在新型城镇化建设中的辩证作用进行明确。作为发展中的社会主义国家，中国在过去或者将来相当长的时间内都采取一种赶超的发展模式，这决定了中国城市发展的政府主导型模式。特别是改革开放后我们见证了政府主导城市化所取得的光辉业绩，但光环背后亦有对市场压制造成的诸多矛盾。政府应该做什么，如何做，这类话题正受到各方面越来越多的重视，但很难在现阶段认定哪种手段是绝对科学的。本次规划对政府在城镇化中应该的作用认识更加科学辩证。比如《规划》在指导思想中指出应坚持“市场主导，政府引导”的原则，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，但又在最后强调“统筹规划，分类指导”的原则，要切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责。新型城镇化必然更多的要突出市场配置资源的基础性作用，但政府也必须在其中发挥非常重要的作用，绝不能是纯粹的市场化推动，重点是处理好市场和政府的关系问题。这样的辩证观既不盲从市场派，也不偏信政策派，必会使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

《规划》所透露出来的改革信号远非上述三点。十八届三中全会以后，各领域改革不断深化，可谓步步为营，为世界所瞩目，《规划》的出台正是对这样一种改革浪潮的积极响应。因为城镇化建设在实施中是一个庞大复杂的系统工程，涉及政治、经济、文化、社会诸多方面，千丝万缕，所以《规划》的出台，必会在更加务实的层面将改革全面深入推进。