王洪亮：住房公积金用途管制与监督

实行住房公积金制度以来，住房公积金对中国住房体制市场化改革发挥了十分积极的推动作用，对改善中国城市居民住房条件，促进中国住房保障事业发展贡献很大。

住房公积金管理与监督的问题

权利、孳息、收益归属与费用承担；信息提供、提取标准确定等义务。管理机构设置不规范导致行政效率低下。资金用途管制与公积金持续的矛盾：投资方式受严格限制使得公积金发展不可持续。提取条件统一与多元的矛盾：在资金的运营上存在提取、贷款规则不统一、突破《条例》规定的情况。在资金运营的监管上，内部监管部门设置流于形式，且人员组成不合理，导致监管不力；外部监管部门存在多头监管，且缺乏专业经验，同样不能形成有效的制约。

住房公积金法律关系性质

国家与缴存人之间的合同关系：

缴存的强制性，《条例》第13条以下；提取的法定性，《条例》第24-26条；用途法定性，《条例》第5条、第28条；益与费用分配的法定性，《条例》第29条；住房公积金贷款风险，《条例》第26条。

住房公积金的产权归属：《住房公积金管理条例》第3条规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。

住房公积金的用途管理

管理体制方面，通过对管理机构的管理范围的统一划分，按照“统一决策、统一管理、统一制度、统一核算”的原则，我国基本建立了以住房公积金管理中心为主体的内部授权管理制度。管理中心按照管理委员会的决策，独立行使对住房公积金的管理运作职责：《条例》第9、10、11条。

事业单位：依法成立、必要的财产或经费、组织机构、独立承担民事责任；根据《条例》第10条第3款，住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。

投资方式改革与法治思维：

1.投资方式保守。《条例》第5条严格限定住房公积金的用途，同时第28条允许在一定条件下将住房公积金用于购买国债，第29条允许将住房公积金的增值收益作为建设城市廉租住房的补充资金。财政部《利用住房公积金发放保障性住房建设贷款财务管理办法》规定了利用公积金发发保障性住房建设项目贷款。

2.公积金的保值增值。《条例》本身有一定矛盾的规定（第5、28、29条）显示低风险的投资是被允许的，目的是实现公积金的保值增值和提高社会的住房保障能力。《条例》规定了管理中心的职责之一用住房公积金购买国债，并且“未按照规定用住房公积金购买国债的”将承担相应的法律责任。

3.我国社会保险基金的运营。《社会保险法》第69条规定，社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。

提取人用途的改革与法治思维：《条例》第24、26条规定了公积金提取和贷款的规则，列举了可以申请提取和贷款的若干情形。地方又制定了自己的相关规则，并不统一。存在突破《条例》规定的问题。实践中存在增加公积金大病提取、低保提取等与住房无关的新功能的情况，有学者认为这不利于公积金住房保障作用的发挥。

住房公积金使用与管理的监督

监督关系是财政部门与管委会、管理中心之间、管委会与管理中心之间以及缴存主体与管理中心之间的监督与被监督的法律关系。

监管体系：主要针对住房公积金适用。根据《条例》第8、10条规定，住房公积金管理委员会是住房公积金管理的决策机构，住房公积金管理中心负责执行管委会的决策。总体上，住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行与省级相应部门，省级相应部门与市级相应部门和市级相应部门与住房公积金管理委员会等三层委托—代理关系共同构成住房公积金的外部监管体系；2002年3月，原建设部住房公积金监督管理司成立，住房公积金制度有了正式的行政监管机构。

法律责任：违规发放贷款，《住房公积金行政监督办法》第19条：监督部门可以提出撤换或者给予其他行政处分的建议。《住房公积金行政监督办法》第30条：监督部门可以建议有权部门，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

公积金监管体系的改革。我国住房公积金制度监管不力的症结在于，一方面是住房公积金内部管理的行政权力过于集中，另一方面是外部监管的部门重叠，权责不清，不能形成有效合力。应该建立全国性住房公积金监管网络；强化公积金的内部控制，工作流程规范化；完善信息披露制度；建立住房公积金管理的预警系统；强化公积金管理的外部监督；强化法律责任。