户籍改革：改的不仅是户口
2014-09-05
中国再无“农”和“非农”的区别。
7月30日，国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度。这标志着实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。
取消农业户口，是自2006年彻底取消农业税以来，又一个具有划时代意义的改革举措。从今往后，至少从身份上，中国再无“农”和“非农”的区别。改革在扭转城乡差距、改变因户籍导致的权利不平等现象上，迈出了至为重要的一步。
但户籍改革已经不仅仅是改户口本的问题，户籍改革的背后，是万分复杂的权利和利益关系调整。从基本的政治权利到就业、教育、社会保障等，太多的个人权利和户籍绑定，这也注定了改革难以一步到位。取消农业户口拉开了“平权时代”的序幕，但要实现真正意义上的城乡“平权”，还有很长的路要走。
户籍改革变得越来越复杂
刘斌不知道该不该留在深圳。
作为江西省赣州市信丰县铁石口镇乙口村雷公山组的村民，今年他有42岁了，但是在深圳宝安区观兰镇的金德鑫电子厂已经工作10多年了。
“不想转城市户口，深圳消费水平太高。”说起是否获得深圳户口，他摇摇头。
几年前，他有机会通过买房获得深圳户口的机会，不过考虑到房价太高，他还是放弃了。
刘斌的想法，其实是目前大多数农民工境遇的一个缩影。
截止到去年底，全国农民工总量是2.69亿，其中外出农民工是1.66亿。至.今年6月底，外出农民工已经达到了1.74亿，比上年同期增加了307万，总量保持稳定增长。
不过，这么多农民工，基本上都没城市户籍。这使得2013年全国包括农民工在内的城市常住人口比例为53.7%，但是实际整个拥有城市户籍人口比例仅仅在35.7%。
因为户籍制度的约束，中国的城镇化存在“半城镇化”现象，即户籍城镇化率与人口城镇化率存在差异。二者之间的数量差即是实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位转变的农民工。这部分群体规模超过2亿。“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”，成为其显著特征。
尽管计划经济时期附着于城市户籍之上的福利已经逐步剥离，比如粮票、油票等计划经济时代的福利早已取消，但这些农民工依然难以享有与城市户籍相关的教育、社保、医疗等公共服务。在大城市哪怕是购房、购车都受到限制。
与此同时，农民也越来越看重附着在户籍上的福利，比如宅基地财产权、土地承包权、林地承包权等，很多农民进入城市时并不愿意放弃农村户籍。
但是在城镇户口之上，尤其是大城市，比如北京，户籍之上附加着更大的利益。众所周知，2010年底和2011年初，北京市政府相继颁布针对汽车和住房的“限购令”。非京籍居民要想参与购车摇号和购买住房，必须“持本市暂住证且连续五年以上在本市缴纳社会保险和（或）个人所得税”。
伴随北京房价上涨，暂且不论是否买得起房，购房资格成了是否能够分享城镇化进程中投资增值这块蛋糕的关键一步。早在2008年，“具有北京户口”已经被列为限价商品房供应对象需具备的首要条件。
改革已经不仅仅是改户口本的问题，而是平衡城乡两种身份所带来的利益问题。民建中央副主席辜胜阻曾表示，户籍制度改革正在变得越来越复杂。
农民市民化财政成本平均每人13万元
伴随城镇化进程的加速，农业转移人口的市民化进程严重滞后，综合考虑存在成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥以及承载力约束等多方面的因素。
户籍制度改革要推进，这早已成为各界共识。之所以久拖不决，更为关键的是资金。
据中国社科院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》测算，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。其中，东、中、西部地区人口转移的公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。
当前我国城镇化正处于快速推进阶段，《城市蓝皮书》预计到2030年城镇化率将达到68%左右，2020年之前全国大约有3亿、2030年之前大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化。要解决3.9亿农民市民化问题，政府公共成本需要支出约51.1万亿元。这笔巨额支出将成为财政负担。
农业转移人口的市民化公共成本是指为容纳新市民化人口，政府在城镇基础设施建设、维护以及公共服务等方面所需增加的财政投入，主要包括城镇建设维护投入、公共服务管理投入、社会保障投入、随迁子女义务教育投入、保障性住房投入等。
此外，农业转移人口在市民化过程中要自行承担的个人生活成本，平均每人1.8万元/年。绝大多数农民工还需要支付平均约为30万元，户的购房成本。除去少数被纳入廉租房、公租房体系的市民化人口外，按经济适用房价格购买计算，全国平均为10.1万元/人。
这对地方政府的财政承受能力是一个挑战。
今年初，国家统计局的一项测算结果表明，在福建现有保障政策下，一个农民工（包括随迁家属）市民化需要增加的支出约为12.9万元，如果福建省420万进城农民工全部市民化，全省一次性将新增5429亿元成本，其中公共财政需负担1487亿元，相当于2012年福建地方公共财政收入的80%左右。
《意见》提出，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。
财政部副部长王保安在7月30日的发布会上也详解了“埋单”方式。“关于财政转移支付制度同国家户籍管理制度改革挂钩问题，财政政策设计已经具备了一定的基础。近两年，随着户籍制度的管理改革和探索，相应的财政转移支付制度在与户籍制度管理匹配、协调方面做了许多有益的探索。”endprint
他说，目前在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口的部分进行了一定比例的折算，已经在转移支付中体现了常住人口的因素。在均衡性转移支付中，实质上已经考虑了农业转移人口市民化的因素。
住建部总经济师冯俊也介绍说，没有落户，但是已经按照居住证管理办法取得居住证的进城务工农民，按照当地人民政府的有关规定，满足连续稳定就业、参加社会保险、稳定居住年限等条件的，逐步纳入住房保障体系，逐步享有在居住地住房保障的权利。
重庆模式探索
作为国家确定的城乡统筹综合配套改革的试验区，重庆进行了农民工户籍制度的改革。只要是在重庆城镇工作了3年以上，或者在重庆城镇有已经落户的亲属的农民工，都可以自愿办理重庆城镇户口。
2013年5月，在第二届中国国际农商高峰论坛上，重庆市市长黄奇帆说，办理了城镇户口的农民工就能享受到五个“一步到位”，即跟城市居民享受同样的养老、医疗、住房、教育、就业待遇。
“农民工在重庆城镇落户，使得工业园区可以全年12个月开工，农民工成为城市工人阶级，这形成了重庆非常有竞争力的撒手锏。”黄奇帆说。
这样一来，就不得不面对两个问题，一是，落户农民原先的三块地——承包地、林地和宅基地该如何解决；二是，农民工进城的社会综合成本。
对于前者，黄奇帆表示，对三块地的使用权也被视为财产权，政府建立流转制度，由农民自行支配。
对于后者，黄奇帆认为，农民工本身贡献的是人口红利，几十年来在城市工作的效益绝对可以将十多万的社会综合成本消化掉，并且这个成本只是其贡献的几分之一。
他进一步解释说，农民工进城的成本，不到40%由招聘企业承担，1/3由政府承担，余下由农民工自身承担。此外，这些成本不是在一年中支出的，而是在其长期务工的过程中分期支付的。
中小城市吸引力待增强
改革充分考虑到可能面临的困难，比如对小城市、中等城市、大城市、特大城市的落户政策，提出了不同的要求。比如随意落户的只是全面放开建制镇和小城市。在城区人口50万至100万的中等城市则是有序放开落户限制。在城区人口100万至300万的城市合法稳定就业达到一定年限，并有合法稳定住所（含租赁）等条件后，才可以在当地申请登记常住户口。
至于城区人口300万至500万的城市，要适度控制落户规模和节奏，500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。也就是说，城市越大，落户越难，像北上广一线城市，以及一些大的城区人口达到500万的省会二线城市，农民工落户难度很大。
对此，公安部副部长黄明指出，对于500万人口以上的特大城市，这次是明确要严格控制人口规模，通过建立积分制度，建立公开透明的落户通道。
因为特大城市尤其是超过千万人口的城市，人口的压力太大。此前北京、上海、广州的总人口规模已经超过2000万，其中北京提前十年突破了2020年1800万人口的总数指标。
黄明说，原则就是要兼顾大中小城市和建制镇，东中西部地区不同的实际情况，根据人口的规模和各地综合承载能力的不同情况，实行差别化的落户政策。总的要求是，能放开的放开，该控制的控制。
袁钢明分析说，这次改革方案是根据我国面临区域发展不均衡的现实情况而作出的，最理想状态是让人可以自主选择想要迁徙的地方，所有城市都放开户籍限制，但资源承载能力等因素限制了这一目标的实现。
他说，解决这一问题最根本的还是要追求平衡发展，不能把好的优惠政策和资源都集中在沿海发达地区，差距扩大以后未来会越来越难缩小。
发改委秘书长李朴民也指出，增强中小城市的吸引力，不仅是实施新型城镇化一个重要方面的内容，也是涉及到户籍制度改革的重要问题。因为，中小城市是我国农民工的重要流入地。根据统计，大约有50%以上的外出农民工分布在县级市和地级市。
针对如何增强这些城市的吸引力，李朴民说，改善中小城市的交通条件是一个基础。只有交通条件改善了，才会有产业的发展和人口的集聚。
按照国家新型城镇化规划的要求，到2020年，普通铁路网要覆盖20万以上人口的城市，快速铁路网要基本覆盖50万以上人口的城市，普通国道要基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口的城市。
他还提到，中小城市的市政基础设施建设和公共服务设施建设还有很大的空间，“比如从国外的经验来看，很多著名的大学都分布在中小城市，而且这些城市也因此而闻名，但在我们国家这种情况是少见的。”国
（本刊据《每日经济新闻》、《21世纪经济报道》、《第一财经日报》等综合整理）
相关链接
我国户籍制度改革历程
1951年7月
《城市户口管理暂行条例》（已废止）
1955年6月《关于建立经常户口登记制度的指示》
1958年1月
《中华人民共和国户口登记条例》
1984年10月
《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》
1985年7月
《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》
1997年6月
《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》
1998年7月
《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》
2001年3月
《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》
2010年4月
《国务院关于转移农村劳动力保障农民工权益工作情况的报告》
2012年2月
《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》
2013年11月
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“加快户籍制度改革”
2014年6月
《关于进一步推进户籍制度改革的意见》endprint
