城市群主体下的新型城镇化

中央城镇化工作会议明确提出“把城市群作为主体形态”，不仅在理论上解决了我国城市化进程的主导形态和核心机制问题，在实践中也有利于不同层级的城市化单元走上一条资源配置合理、发展节奏平稳的包容性发展之路。

我国首个中央城镇化工作会议的召开，明确了国家推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。上海交通大学城市科学研究院是专门从事城市科学理论与应用研究的学术机构。日前，该团队围绕中央城镇化工作会议提出的六项任务，对相关问题进行深入的解读、分析和阐释，具有一定的借鉴和参考价值。

刘士林：把城市群做为主体形态

2005年，《国家“十一五”规划纲要》提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，标志着城市群发展道路首次进入国家战略框架。经过《国家“十二五”规划纲要》关于“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局”，党的十八大报告关于“科学规划城市群规模和布局”的深入探索，我国首个中央城镇化工作会议明确提出“把城市群作为主体形态”，预示着我国城镇化规划将以城市群为核心全面展开。以城市群为主体的新型城镇化道路，体现了时代的必要趋势和根本要求。

“把城市群作为主体形态”，主要针对的是我国城市发展中日益突出的不均衡和不协调问题。这主要表现在两方面：一是城市与城市、城市与乡村的不均衡问题。中心城市、大城市扩张过快、资源与人才过度集中和低效配置，而中小城市、城镇和乡村却因各种资源严重不足而举步维艰，在局部甚至出现了程度不等的衰落和倒退，所以三中全会明确提出“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调”。二是城市内部的中心城区与其他城区、新城新区与老城区、市区与城乡结合部的不协调问题。主要是城市建设和发展以GDP为核心，导致了城市规模失控、布局混乱、功能失调、承载能力低、大拆大建、管理与服务滞后、历史文脉惨遭肢解等突出问题，这是三中全会提出“推进优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”的主要原因。

这些不均衡和不协调问题，既是当下“城市病”集中爆发及城市出现亚健康的诱因，也是近年来我们所选择的城市发展模式的必然结果。城市化主要有“单体式”和“城市群”两种发展模式。前者的突出特征是“单打独斗”、“以邻为壑”，对外加剧了城市之间的“同质竞争”，对内激化了城市内部的“恶性博弈”，往往造成区域内资源、资金和人才的巨大浪费和低效配置，并直接损害了城市社会应有的公平、正义及人的精神生态。后者的目标是通过建立合理的城市分工和层级体系，解决区域内以“产业同质竞争、项目重复建设、空间批量生产”为特征的“粗放型城市发展模式”，以及城市与乡村在工业化和城市化进程中不断激化的对立和冲突，促进都市、城市、乡镇、农村的协调、均衡和可持续发展。自20世纪60年代以后，“单体式”城市发展模式在西方国家逐渐退出历史舞台，城市群成为城市化进程和区域发展的主流趋势。自上世纪90年代以来，关于中国城市究竟是走“大城市”还是走“小城镇”的发展道路，不仅在理论和学术界一直争论不休，在不同领域和实践也经常出现反复和“折腾”。中央城镇化工作会议明确提出“把城市群作为主体形态”，不仅在理论上解决了我国城市化进程的主导形态和核心机制问题，在实践中也有利于不同层级的城市化单元走上一条资源配置合理、发展节奏平稳的包容性发展之路。

刘士林（上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家）

“把城市群作为主体形态”，解决了我国城市化进程的主导形态和核心机制问题，在实践中有利于走上一条资源配置合理、发展节奏平稳的包容性发展之路。

王郁：提升城镇化质量

提升城镇化质量是当前经济社会发展中的首要任务之一。在当前快速城镇化的背景下，人口、土地开发与公共服务、基础设施的均衡合理配置是影响城市化质量提升的关键因素。近年来，“摊大饼”式的城市扩张和高速的“土地城镇化”过程中，人口、土地开发的增长与公共服务、基础设施的服务能力脱节，加剧了交通拥堵、房价上升、污染严重等各类“城市病”，鬼城、空城、睡城等怪象凸显，这一系列的问题亟待破解。

快速的城镇化发展中，土地开发带来产业和人口聚集的同时，也会导致公共服务需求的快速增长。只有当产业、人口增长与公共服务、基础设施的容量相匹配，才能形成土地开发促进适度的产业与人口聚集、公共服务的增长为城市发展和生活改善提供有力支撑，从而保证城市经济社会的可持续发展。如果城市产业与人口的聚集严重超出公共设施的服务能力，则会出现交通拥挤、污染严重、上学难、就医难等各类城市病；反之，如果城市开发和基础建设大大超前于人口与产业的集聚，则会由于超前开发而导致空城、鬼城的出现和投资的浪费。

中央城镇化工作会议提出城镇化发展必须以人为本，要积极控制城市的无序扩张，引导生产、生活、生态空间的协调布局。实现这一目标就需要抓住土地开发规划管理这一重要环节，加强对各类开发项目的空间强度、土地利用和公共服务设施配套的综合调控，合理均衡配置居住、产业、公共服务等各类设施。工业、商业、住宅等各类开发项目对人口、产业等要素聚集的影响不同，对公共服务和基础设施需求的影响也不同，不同城市以及城市内不同区域的公共服务和基础设施的服务能力各有差异，所以，需要根据各城市和各地区现有公共设施的服务能力，在严格控制土地开发总量规模的同时，控制和引导各类土地开发的强度和布局，促进合理的土地混合利用，从而形成人口、产业聚集与公共服务的空间匹配和合理配置，提高城镇建设用地利用率，合理安排城市空间布局。

我国城市开发规划制度的主要内容是以“一书两证”许可制度为基础、以法定规划为依据的开发项目审查。由于计划经济体制的影响，现有开发规制体系在技术上偏重对空间和土地总量的控制，综合调控目标不明确，这是导致政策失效、规划失控的核心因素。因此，迫切需要将公共服务和基础设施容量纳入开发项目规划审查的约束条件，有针对性地建立分项目和分区域的多元化综合调控目标体系，才能严格约束地方发展冲动与市场开发行为的外部性，有效引导城市协调均衡发展。

王郁（上海交通大学城市科学研究院院长助理、副教授）

有针对性地建立分项目和分区域的多元化综合调控目标体系，严格约束地方发展冲动与市场开发行为的外部性，有效引导城市协调均衡发展，切实提升城镇化质量。

马娜：制定标准化程序

城镇化是关系我国现代化的全局性战略决策，既是长期的历史过程，也是复杂的系统工程，因此离不开以实现最佳秩序和最优社会效益为目标的标准作为必要的工具和手段，实现明确目标、理清路径、管好过程，以便在面对包罗万象、纷繁复杂的各类城市发展具体问题时始终保持正确的方向。

城镇化标准化应包括基础术语和指标的标准化、技术的标准化和管理的标准化。

基础术语和指标的标准化解决的是对城镇化及其细化目标的认识问题，从对城市群、特大城市、大城市、中小城市、城镇和农村的具体划分和认定，到对城市文化、城市生态的全面认知，从土地集约化、公共服务均等化等要求的指标量化，到城市开发边界、城市生态红线的内涵解读，都应有明确标准，避免误读和认识上的偏差。

马娜（上海市标准化研究院研究中心副主任、上海交通大学城市科学研究院兼职研究员）

以基础术语和指标的标准化解决对城镇化及细化目标的认识问题，以技术的标准化解决城镇化实践中的方法、要求和路径问题，以管理的标准化解决城镇化进程中的控制、评估和监督问题。

技术的标准化解决的是城镇化实践中的方法、要求和路径的问题。如城镇化发展质量的表征方法，关系到推进城镇化的目标和方向，本次城镇化工作会议已经释放明确的信号，我们要发展的新型城镇化是“以人为本、以人为核心”的城镇化，但只有将这一理念落实到具体方向上，才能避免走偏，避免决策的失误。城镇化工作会议刚一结束，已经出现了诸如房地产业和建筑建材产业将迎来明显政策红利的论断，显现出了新一轮基础设施建设热潮涌动的态势。基础设施建设当然是保证人民生活质量和便利程度的物质基础，但也只是整个城镇化的一个方面，与资源合理利用、人口管理和社会保障、社会管理和公共服务等其他方面应有科学适当的关系，这中间的侧重和表现必须要给出具有广泛适用性和指向性的标准，才能避免出现新一轮的造城运动和城市低水平扩张等现象。又如开展城市文化建设的路径和方法问题，也是解决千城一面、保护和弘扬传统优秀文化的重要问题，需要通过标准给出城市文化保护和发展的要素和重点，避免一提文化就大建文化创意产业园区、一说保护就涌现无数历史人物故里等问题。

管理的标准化解决的是城镇化进程中的控制、评估和监督的问题。虽然城镇化是一个自然历史过程，要遵循规律、顺势而为，但并不意味着可以放任自流，反而愈加凸显了对宏观管理者管理能力和水平的更高要求。比如对城镇化成熟度的判断和评估，是城镇化发展宏观管理的重要里程碑，是开展阶段检查和后续决策的依据，只有客观评价和科学判断城镇化发展阶段和存在问题，与此有关的一切路线、方针和政策才有前提和基础。又如本次城镇化工作会议已做完整论述的城镇化各项任务如何表征、管理和评估，也都需要有相关的标准，将居民生活质量较高、城市群布局优化、资源集约利用、生态环境持续友好、城市文化承续发展等各项要求提炼归纳为相对稳定明确、可考量的要素系统。

张志刚（上海交通大学先进技术产业研究院首席信息官、上海交通大学城市科学研究院院长助理）

以信息技术为支撑，打破社会管理信息孤岛，构建社会智慧管理体系，重视科技元素在推进城镇化过程中的重要作用。

张志刚：信息技术构建智慧管理体系

1. 以信息技术为支撑，打破社会管理信息孤岛，构建社会智慧管理体系，使社会治理结构扁平化。通过建立完整的社会管理信息监测、预测体系，确保社会治理体系对重大事件、重要信息监测的灵敏性，提高社会治理体系的快速反应能力；通过建立完善的信息传递体系，确保重要信息能够快速准确地直达群众手中、确保信息披露的公开和公平，减少由于政府信息披露及传播途径补偿造成的谣言及社会误解。从而保障社会发展的安全稳定。

2. 通过制定标准、建立法规、统筹协调并建立城市级或更大区域的医疗资源统一调配机制，以及医疗信息共享机制，打破传统医疗体系发展过程中形成的各医疗机构之间的医疗信息孤岛及信息壁垒，在城市范围或更大范围内整合各种医疗资源，提高医疗资源的使用效率，确保民众健康。

3. 从规划开始，客观评估，优化城市产业布局及能源供应体系，综合运用各种节能技术及环境工程技术，提高城市污染物处理和控制水平，减少城市二氧化碳及污染物排放，确保城市化过程中的环境安全。

4. 全盘规划布局，实现城市去中心化，减少城市居民日常平均流动距离，充分利用智能交通技术，规划并建立完善的公共交通系统，动态解决日益严重的城市交通问题。

5. 整合教育资源，充分利用互联网、移动互联网、云计算等信息化技术，建立完善的终身教育及职业教育体系，确保包括本地居民及外来务工人员的城市居民素质的不断提高，以适应经济及技术的高速发展。

6. 通过完善农村的信息基础设施建设，结合各种新技术的使用，改善农村居住环境，提高农村的生产效率，减少城乡差距，在农村创造更多就业机会。