厦门市垃圾收运和处理体系改革研究
2014-09-05
据2012年统计,厦门市全年处理城市垃圾约109.2万t。岛内2012年平均每天产生生活垃圾1906.7t,其中焚烧处理约500t/d、分选处理约475.7t/d(废渣率87.2%),其余1297t/d至东部固废填埋场填埋。岛外生活垃圾1085.7t/d,海沧区约231t/d,集美区约368.7t/d,同安区约325t/d,翔安区约161t/d,这部分生活垃圾全部运往东部固废中心处理(其中东部固废处理中心填埋垃圾2456t/d,焚烧生活垃圾318t/d)。
厦门市生活垃圾收运处理工作由政府事业单位实施,虽然政府在环卫事业投入了大量的人力和物力,也取得了一定的成果。但随着厦门城市规模的不断发展,人口的不断增加,现有的管理体系是否符合现代社会发展的各方面要求,是否还有其它更好符合厦门客观实际的生活垃圾收运处理的管理模式,需要进一步的探讨和研究。
>>图1 生活垃圾收运管理体系示意图
1、厦门市生活垃圾收集处理体系现状和问题
厦门市生活垃圾收运处理体系由管理机构和生活垃圾处理企业两级组成,其中厦门市市容环境卫生管理处负责生活垃圾的收运和填埋处理,其余生活垃圾处理企业则负责采用焚烧发电、厌氧产气发电等方式处理生活垃圾。
厦门市市政园林局是城市环境卫生行政主管部门,市容环境卫生管理处是其下属环境卫生行业管理机构,主要负责垃圾转运、垃圾处理及管理。按厦门市行政区划,生活垃圾收运处理分为6个服务区,区一级环卫管理处负责各辖区城市主次干道清扫及生活垃圾收集清运。在东部固废中心、东孚垃圾卫生填埋场、后坑综合处理场等机构完成最终处理。沿袭传统的行政监督和台账式管理模式。具体管理体系见图-1。
2、厦门市垃圾转运及处理设施
截至2012年底,厦门市共有清洁楼183座,其中压缩式清洁楼64座,厦门市已投入运行的末端处理设施生活垃圾卫生填埋场1座,生活垃圾焚烧发电厂3座。3座生活垃圾焚烧发电厂的投资方均为厦门市环境能源投资发展有限公司(以下简称环能公司)。后坑垃圾焚烧发电厂一期工程400t/d于2008年6月投产;东部垃圾焚烧发电厂一期工程600t/d于2012年6月正式点火投入运营;西部垃圾焚烧发电厂一期工程600t/d于2013年底正式点火投入运营,形成1600t/d焚烧处理能力,大大缓解了卫生填埋场的处理压力。西部垃圾焚烧发电厂二期工程600t/d预计在“十二五”期间建成并投入使用。
3、厦门市垃圾收运处理现状及问题分析
从目前现状来看,厦门市生活垃圾收集、清扫保洁方面市场化率已达到了99.2%;生活垃圾的转运仍然由厦门市环卫处及各个区环卫处实施,未实现市场化;1600t/d生活垃圾焚烧处理方式占垃圾总量的约53%;环卫工作人员社会化聘用达到90%。厦门市在生活垃圾的收集及清扫保洁方面已经全面实现了市场化,并取得了良好的成效。与上海等发达地区的管理类似[1][2],逐步利用视频监控、车载GPS+GPRS、GIS跟踪等信息化监管手段监控市场化的垃圾收集和清扫保洁等工作。但在生活垃圾的转运和处理的市场化和管理信息化进程上还远远落后于其他城市,信息化水平亟待提高。总体看来,厦门市的环卫事业急需做出改革以满足厦门市社会和经济发展的要求,亟待完善的四个主要问题是:
⑴亟待全面构建管理信息化提升全产业链的管理;
⑵管理体系封闭,队伍素质参差不齐;
⑶投资体制单一,环卫经费无保障;
⑷公共服务严重不足。
4、生活垃圾收运处理新型体系构建
纵观国内外的各种经验,生活垃圾收运处理市场化和信息化潮流适合厦门市的情况。厦门市生活垃圾收运处理市场化和信息化改革的原则如下:
(1)“干管分离”。将生活垃圾收集、转运、处理等一系列具体的环卫作业职能从厦门市环卫处及各区级环卫处剥离,成立或引进相关的企业,以政府出资购买服务的方式实施生活垃圾收集、转运、处理等一系列作业,政府机构仅对实施生活垃圾作业的相关企业利用信息化平台加强监管、审批和发放特许经营。
(2)扁平化管理网络设置,构建收运处理信息化网络的信息互通,实现管理层级的精简,提高工作效率。
(3)利用网络技术加强各处理企业间联系,建立行业的网络协会平台,利用社会化的互相监督提高政府监管的效率。
(4)制定相关政策,推进各类生活垃圾收运和处理企业的发展。
2006年9月厦门市市委常委会就厦门市垃圾处理综合建设规划做了研究,明确垃圾处理以垃圾焚烧为主,并成立了环能公司,全面负责全市区域内垃圾焚烧发电厂的投资、建设和运营及相应的股权合作招商工作。三座垃圾焚烧发电厂一期总处理规模为1200t/d,二期总处理规模为2800t/d,二期工程建成后厦门市生活垃圾基本采取垃圾焚烧处理方式,也基本实现了厦门市生活垃圾处理的市场化。在厦门市生活垃圾收运处理市场化实践过程中,环能公司作为一个企业实体,主要从以下几个方面发挥了市场化改革的作用:
(1)承担厦门市生活垃圾收运处理市场化机制改革中政府剥离出来的作业部分职能。
(2)通过贷款融资渠道,不仅解决了财政投资资金困难问题,还大大提高了垃圾处理水平。环能公司利用政府的政策及特许经营权向银行贷款10亿元用于垃圾焚烧发电厂的建设,引进先进炉排和烟气处理技术设备。
(3)充分利用国家关于对资源再生利用电厂性质企业的各项免税退税优惠政策。余热发电享受增值税即征即退100%的优惠政策;因焚烧废渣的利用符合《资源综合利用目录》内的资源作主要原料生产的产品的所得,免征所得税五年。另外,处理利用其他企业废弃物,减征或者免征所得税一年。
(4)高薪引进高级技术人员,参与政府相关行业标准的建设,为政府有效地监督管理垃圾处理企业运营提供理论依据。
(5)承担起行业领军者责任,引领福建省其他5家垃圾焚烧处理及数十家与垃圾焚烧相关的设备、环保企业,成立行业协会,倡导行业的发展。
(6)推动了政府职能从“既是裁判员又是运动员”身份向树立为企业服务意识的转变。随着环能公司依据政府的特许经营权进行经营活动,下一步市环卫处与企业共同构建管理信息平台,跟踪工业垃圾、有毒有害垃圾或大件垃圾,建筑垃圾甚至医疗垃圾的收运管理体系,进一步提高垃圾发电的效益。
5、进一步深化改革的建议
厦门市垃圾收运处理体系的改革在取得既有成果的基础上,有待进一步深化,提升行业发展管理水平和工作效率。立足发展和社会进步,建议采取以下措施进一步推进厦门市生活垃圾收运处理的改革进程:
(1)实施股份制改革,筹措资金用于扩大再生产,拓宽领域。立足企业的股份制改革筹措资金,逐渐扩展业务如建设城市污泥焚烧厂、建设焚烧飞灰固化处理厂及焚烧废渣处理厂等。
(2)收购垃圾收转运的设施设备,同时利用企业自有资金建设信息化管理体系。利用信息管理平台统筹人力、设备、财务等各方面资源,针对完整的生活垃圾产业链实现高效的信息化管理,利用信息化体系统筹分类生活垃圾的综合处理及利用。
(3)以科技进步和信息化建设推动企业的进一步发展。与业内科研机构联袂研究城市垃圾分类收集、运输、处理全过程信息化管理难题;在引进或改造的基础上自主研发符合国情的生活垃圾焚烧主体设备,为拓展全国市场奠定基础。
(4)发挥行业优势,配合政府推广垃圾分类收集的宣传。倡导企业员工从身边小事做起,开展绿色低碳生活,办公、就餐、购物、旅游,引导使命逐步养成爱护环境、勤俭节约、物尽其用、减少废弃的文明生活习惯。
(5)以生活垃圾分类收集、转运的参与者身份经营厦门城市生活垃圾的分类使得垃圾分类的收集和运输得以有效衔接。借鉴全国实施垃圾分类城市操作经验,垃圾分为餐厨垃圾、可回收垃圾及其他垃圾。投入部分资金用于岛内两个行政区垃圾分类收集桶、分类运输车辆的配置,做到垃圾不落地收集和专车收集餐厨垃圾,同时改造清洁楼,充分利用清洁楼的地理位置,建立可回收垃圾回收点。