环卫保洁市场化长效监管机制的思考

2014-09-05

中国建设信息化 2014年24期

目前，很多地区都认识到环卫保洁市场化后长效监管机制的重要性，也采取很多办法来加强对保洁公司的监督、考评，但仍然有很多地区的市场化达不到预期效果，甚至是失败的。原因在于这些地区没有认清政府部门在长效监管机制中的位置和应起的作用，没有认真分析环卫保洁市场化监管存在的问题和产生的根源。

一、环卫保洁市场化监管存在的问题

造成市场化监管问题的原因主要在于政企目标不一致、行业发展不够成熟以及政府自身监管上。主要表现在以下方面：

1、人员、设备的到位率监管不易控制。

目前，环卫保洁实行市场化后，最大的监管问题就是如何让企业保证有充足的人员、设备到位率，而在实际操作中这是最难控制的。

首先，人员到位率的控制是企业实现利润最便捷的途径之一。环卫行业目前还是属于劳动密集型行业。政府部门测算经费的一个很重要的依据也是通过部颁的人均作业面积，确定作业人数，从而确定承包经费。以厦门市湖里区2012年道路清扫保洁招投标A标段为例（项目编号：2012-WS272），A标段总的清扫面积1268860.14m2，需要各类人员共计344人。人员经费约1307万元/年，而控制价测算为1903万元/年，人员经费占总经费68.7%。由此可见，企业通过控制人员到位率，是实现利润最便捷的途径之一。

其次，环卫工人低待遇也推动着人员到位率不足情况的产生。由于长期以来环卫工人都是参照最低工资标准，而且大都是外来务工人员，这在发达地区根本无法保障其生活需求。以厦门市为例，2013年市政府对环卫工人薪资的指导意见为2500元/月，扣除社医保后大约在2000左右，再除去房租、水电、伙食等，每月所剩无几。因此，一方面低工资吸引不到环卫工人，增加工资又超过财政预算经费；另一方面，为增加收入，很多环卫工人自愿通过延长劳动时间，采用“顶班”的方式来变相的增加工资。而这与保洁公司“减员增效”的目标不谋而合。

第三，环卫工人年龄偏大导致的用工成本增加。由于环卫工人福利待遇低、社会地位低，因此青壮年从事环卫工作的寥寥无几，这在全国大部分地区尤其是发达地区更为普遍。因此，许多保洁公司不得不聘请大量50岁以上的老龄人群，有的甚至聘请已超过退休年龄的人员，这部分人群无法参加社、医保，而环卫又是高危行业，因此，企业通过缴纳各类商业保险来规避自身可能承担的意外风险，这部分险种并不在测算经费中，属于额外费用。

2、保洁公司的作业质量很难保持稳定。目前全国环卫保洁市场化时间不长，行业发展属于初期，有很多规范都不完备，还不成熟。

首先，环卫保洁作业招标专家库不全。目前，全国大部分地区的环卫保洁招投标并没有一个相应的专家库可供选择，在进行招投标时很多是从相近的环保、市政类别挑选专家，有的专家甚至连一些基本的环卫知识都不具备就能参与评标，更甚至有的专家不负责任，纯粹“走过场”，这样评选出的保洁公司其作业质量存在很大的不确定性。

其次，评标的方式不利于选择优质企业。目前环卫保洁采取公开招投标的方式存在一定缺陷。评标都是用数据说话，低价中标的方式居多，价格分比重很大，以厦门市为例，目前厦门市政府采购法规定的价格分最低不能少于45%，最高不能大于60%。而环卫保洁提供的是公益服务，其保洁方式、人员管理、重点路段的保洁作业方式等管理上的手段无法用数据直观表示，导致企业存在“先中标再说”的想法参与招标。最后只能是恶性竞争，后续作业质量无法保障。

第三，承包期限的过于频繁也不利于作业质量的稳定。目前很多地区市场化期限为2-3年，频繁的招投标不利于作业质量稳定。政府部门在标期临近阶段既要安抚现有的作业企业平稳过渡到合同到期，又要考虑到到期后新的标的如何划分，如何招标，如何交接，队伍能否稳定。企业则是碰到“发展刚上轨道，就要招标”的窘境。

3、政府部门对“自己”的监管不到位。

首先，政府职能部门考评人员积极性无法调动。我们都知道对保洁公司监管，但谁来监管这些考评员呢？由于目前环卫部门大都是机关事业编制，普遍存在“铁饭碗”现象，员工的积极性与主动性得不到调动。

其次，政府监管部门人员流动性不强。由于机关事业单位体制的原因，人员基本没有流通，目前市场化承包费的兑现大都按月或按季度支付，是否足额支付主要依据每月或每季度的考评成绩。因此，现场的考评人员就容易成为保洁公司公关的对象，时间一长，考评难免存在睁一眼闭一眼的“人情分”现象。

二、环卫保洁市场化长效监管机制的措施建议

虽然环卫保洁市场化存在这么多问题，但不意味着市场化后长效监管无法实现。政府部门在市场化长效监管机制建立上，不应只是单纯的保洁质量的监督和管理，而是应该涉及行业准入（例如招投标规范）、行业发展、队伍稳定等一系列环节的一整套体系和方案，通过给企业创造一个好的发展环境，规划一个长远发展的蓝图，才能在政企之间找到一个利益平衡点，实现双赢。

1、适当调整招投标方式，更合理的选择中标企业。

首先，可以适当采用一些其他评标方式。例如评标采用PPT的现场解说答疑，不仅可以最大程度的了解保洁公司的具体情况和作业质量，避免“空壳”公司“围标”、“串标”。还可以体现出投标公司在人员管理、作业方式上的思路，以及对于一些道路作业难点重点的解决方案。福州鼓楼区的环卫保洁招标就曾采用过这种方式，首先公开报名，通过资质先筛选一批入围公司——组织行业专家和区、街分管领导到入围企业所在公司及作业地区实地考察——最后遴选7家公司，通过PPT解说的方式进行评标，现场打分，取得了不错的效果。

其次，价格因素采用合理低价方式评分。为避免行业间的恶性竞争和低价中标导致的作业质量问题，政府部门应当规范行业的评分标准。其中最关键的就是价格因素，目前较为合理的价格因素评标方式为合理低价。

2、采用科技手段作为长效监督机制的补充。道路保洁范围广、动态性强，用常规的查人头、查档案的方式效率不高且出入大，因此可以采用一些科技手段作为监督手段的辅助。厦门市湖里区、福州鼓楼区就有这方面的先例，通过与移动、电信等公司合作，为一线作业人员配备具备定位功能的手机，一方面能使监管部门通过网络清楚的了解每家公司实时的人员动态、位置，另一方面手机具备对讲功能在遇有重大活动、迎检任务时能大大提高人员的调度效率。在设备使用率监管上，为大型作业车辆如：扫路车、洒水车安装GPS定位及油耗、水耗监控系统，不仅能了解公司设备运行轨迹，还能监控设备的作业质量，杜绝设备“空转”、“空跑”现象。

3、实行错层监督、轮岗管理。

首先，可以向社会招聘一定数量的热心市民担任市容监督员。通过微博或者微信等多媒体的互动平台，将日常生活中发现的一些市容问题通过“随手拍”的方式反馈给政府管理部门，共同来对市场化后企业的保洁质量进行监督和考评。这种方式能最大程度的调动起社会力量，形成全社会的合力。

其次，建立多级考评体系。要加强市场化后企业作业质量的监管，应该尽可能的减少同级监管，建立多层级的监管考评体系。

第三，定期岗位轮换。政府职能部门内部应该建立定期岗位轮换机制，减少考评、监督人员在同一岗位长时间任职。

4、稳定环卫队伍，保持良性发展。

首先，改变环卫工人长期以来没有技术等级的现状。环卫工人待遇低原因在于准入门槛低。要改变这种现状可以从解决环卫工人劳动等级入手，帮助环卫工人取得相应证书。比如厦门市湖里区环卫处建立了道路清扫工劳动技能等级鉴定站，通过培训考试可以为道路清扫工发放国家劳动部承认的初级工、中级工技能等级证书，并且规定取得等级证书的工人，保洁公司在聘任时必须额外支付相应的等级工资。不仅提高了工资待遇也稳定了作业队伍。

其次，建立环卫工人工资良性增长机制。作为最基层的体力劳动者，在当前体力劳动酬劳越来越高昂的情况下，依据社会最低工资标准作为劳动报酬显然十分不适。这就需要各地政府部门为环卫工人制定一套良性的工资增长机制。

5、探索公私合营，实现政企利益一致。

在目前，欧洲推行一种新型的市场化模式——公私合营（PPP模式）。既指公共部门与私人部门为提供公共服务（主要是公用性基础设施建设）而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系。他的大致做法是：由政府和具备强大实力的私营企业合作，以特许经营或战略合作的方式签订一个长期的合作协议，由双方共同出资，政府以现有的国有资产评估后作为资本入股，并根据需要选择由政府或私营企业控股，双方相互制约。这种方式能根本上解决当前市场化存在的一些矛盾。