“禁止择校”规矩缘何难成方圆

吴丹英+柯丽彦

摘 要 美国政策学家艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行[1]。”在我国义务教育“禁止择校”政策执行中，某些地方的教育政策执行主体将该政策替换性执行，择校费变为借读费后又异化为自愿捐赠，国家“禁止择校”政策历经16年16次勒令禁止反而愈演愈烈，“禁止择校”政策规矩难成方圆。

关键词 义务教育择校替换性政策执行

我们说无规矩不成方圆，但在义务教育择校问题上，有了教育政策这个规矩，缘何难以成方圆？

我国学者对择校问题的研究大多从教育公平、市场机制、经济学、法学等视角，或从中西择校比较研究而展开，集中在认识层面，解释其原因及利弊，基本上都围绕着教育公平和效率两大主线而各执一词。这样针锋相对的讨论无疑对于择校现象的客观全面评价大有裨益，但鲜有学者从政策执行视角去挖掘择校现象的深层原因，这也成为本文的逻辑起点。

一、国家有关借读费、择校教育政策的演变

借读是指非本地户籍的适龄儿童，到流入地学校就读的行为。因借读形成的费用项目称为借读费。国家关于借读费收取明确是针对流动人口子女教育的。借读费政策演变过程如下：1996年“允许收取”[2]→1998年“明确借读费收取标准”[3]→2001年“流动人口子女接受义务教育‘以流入地为主，以公办学校为主政策”[4]→2003年“与当地学生一视同仁”[5]→2005年“不再收取借读费”[6]→2009年“取消借读费”[7]。

择校则是指市民主动放弃划定范围的学校就近入学，另择他校就读的行为，其所缴纳的费用称为择校费。择校是一种主动性行为，与借读费有本质区别。国家有关“禁止择校”政策经历如下演变过程：1949~1986年“以分择校，未进入政策议程”→1986~1995年“以分择校和以钱择校并存，仍未进入政策议程”→1995~1997年“正式进入政策议程，国家禁止择校收费”→1997~2000年“政策有所松绑，经审批允许择校，择校收入归国家所有”→2000~2004年“再次严令禁止择校”→2004~2010年“禁止择校，触及问题根源，政策目标有所退缩”等六个阶段[8]。

以上政策规定，义务教育择校是国家明文禁止的，而2005年之前国家有政策允许收取借读费。各地政府在执行政策过程中，混淆两者的区别，模糊划定的区域，先将择校费替换成借读费，2005年国家禁止收取借读费之后再异化成自愿捐赠。国家16次的勒令禁止择校，同时国家、地方政府、学校、取得择校权的学生家长、没取得择校权学生家长等各教育政策主体经历了16年的利益博弈，但择校问题一再升温，成为全国性三大乱收费问题之一。

二、“禁止择校”教育政策替换性执行原因分析

替换性政策执行是指当政策执行主体利益与政策价值取向之间存在的差异和冲突极为激烈时，执行主体实施的是与政策表面上一致，而事实上背离的方案，使政策目标出现反方向的背离。择校费异化为借读费、自愿捐赠就是替换性执行的现实表现，学校于择校问题上没有话语权和择校费收入的分配权，因此其实质上反映了国家与地方政府利益的激烈冲突。免费义务教育被高价择校费所亵渎，因教育机会的不平等引发的冲突有激化趋势，国家“禁止择校”政策缘何三令五申，不仅禁而不止，反而愈演愈烈，其背后的深层原因值得我们深究。

1.教育管理体制的原因

（1）教育行政体制——政策执行模式单一，政策制定参与机制的缺失

根据萨伯提尔的政策执行模式的自上而下、自下而上、整合模式三分类法[9]。我国教育行政体制决定了政策执行模式是以自上而下为主的单一模式，各级执行机构承担着义务教育主要责任，却少有机会参与政策制定，基层的合理诉求较少融入教育政策之中。台湾李允傑认为：“政策执行中的自由裁量是随时出现的，自上而下这样一个理想而机械的运行模式的现实再现是不存在的。”实际上也印证了这种执行模式在实际操作中难以达到政策目标。

（2）教育财政体制——教育资源稀缺且分配的失衡

穷国办大教育且教育资源分配的失衡是我国教育所面临的最根本的现实问题。1994年我国实行分税制，财政权力上移。地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2004年的42.7%。而财政支出比重却没有相应的变化，一直在70%左右的水平上波动。也就是说，地方政府用42.7%相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任，与分税制前地方政府用68.4%的相对财政收入支撑59%的相对财政支出责任恰恰相反[10]。1998年税费改革后农村教育费附加和农民集资被彻底取消。2001年之前，义务教育财政负担为：中央政府仅为2%，省和地区部分合起来也只有11%，县和县级市为9%，而乡镇则负担了78%[11]。2001年的教育管理体制改革，将义务教育责任从以乡镇为主提升为县为主，仍没真正改变负担层级过低的问题。2002年农村税费改革，地方教育经费进一步减少。2007年国家确立了义务教育阶段学生免学杂费的制度，地方教育经费负担再次加重。财税权力上移与义务教育负担下放的矛盾，使得地方政府无奈之余只能铤而走险将择校教育政策替换性执行以补充紧缺的教育经费。

转移支付、平抑差距方面，我国教育资源分配在区域之间、城乡之间，甚至县域内的差距巨大，教育资源向大城市集聚，而国家教育财政转移支付却远没到位。再加上我国改革开放之初实行了重点学校、重点班建设，校际之间不论从硬件投入——建筑、设备设施上，还是从软件投入——师资、管理水平上都相差甚远。教育资源稀缺且分配的失衡是择校现象出现的最根本原因。

（3）教育政策监督、评估、执法体制——督政无权、督学无力、执法不力

我国对教育政策监督和评估主要由教育督导职能来实现，由于我国教育行政管理以块为主，各级政府的教育督导只是教育行政部门的一个科室，其督政的权力微乎其微，对本级政府教育政策执行予以督政更显得力不从心。对下级也多从业务上指导，谈不上真正意义上的监督。督学方面，比较强调视察，而忽视监督、建议，督导范围集中于课堂教学而忽视政策执行等其他各方面监督，方法上重视定性分析且带有极强的主观随意性。教育行政执法建设起步晚，远跟不上法制建设的步伐，执法能力差、手段单一、技术落后等。因此总体上讲，我国教育政策监督、评估、执法体制十分虚弱，滞后于教育的发展，更无法对教育政策执行起到真正的监督、评价、惩处的作用。从择校问题上看，有些教育政策监督、评估、执法部门不仅没有履行职责，甚至还出现了权力寻租行为，与地方政府结成利益联盟，一起将教育政策替换式执行。

（4）教育政策自身——实质理性不足与配套政策的缺失

从1995年到2010年，国家政府都把择校问题纳入到治理“高收费”政策框架里，这奠定了择校的政策价值取向。择校问题风行十多年，愈演愈烈，直到2004年政策才触及“义务教育均衡发展”的根源，但政策主要基调并无多少变化。显然这是国家对择校问题而采取的一种不得已的权宜之计，也是政府不得不作为又难以作为的一个决择。《纲要》提出在2012年之前基本实现县域教育资源配置的均衡，但后续相关配套政策千呼万唤不出来。另外，家长对“就近入学”其实是一种权利，而让孩子接受义务教育才是一种法定义务，家长对优质教育资源的选择权有着一定的合理性，而且孩子自身天赋各异，让他们选择适合其天赋发展的教育也正是教育的本质所在。因此从法律意义上讲，家长的择校行为并非违法。此外，择校现象的存在完全是卖方市场，在择校供需两旺的情况下，择校费随着市场供求关系的影响而飚升完全符合经济学原理。基于政策定位和各政策主体的利益博弈，政策规矩难成方圆。

相关教育政策程序理性的缺乏以及实质理性的不足、政策柔性有余而刚性不足及定位的偏颇、滞后性、缺乏可操作性、相关配套政策缺失、各级财政负担不合理，优质教育资源难以满足学生及家长的需要等都是“禁止择校”执行失真的政策原因。直接导致了国家宏观教育政策与地方执行之间剧烈冲突的产生，两者博弈的结果是教育政策被替换性执行。

2.教育政策执行主体的原因

（1）教育政策执行者——自由裁量权扩大化与集体权力寻租

随着我国政治民主进程的推进，教育行政权力由集权向分权过渡。地方的自由裁量权不断扩大，这也给教育政策执行创造了更为灵活的执行空间。在调控、监督、评估机制不完善的情况下，为执行者权力寻租而滋生的腐败提供土壤。地方政府决策者通过划定免费区域、划定电脑派号比例、择校费替换为自愿捐赠等“实施方案”设计进行权力寻租，且已由个人权力寻租扩展为集体权力寻租。另外由于所收取的“自愿捐赠费”违反了国家政策，因此只能在政府财政体制外以更为隐蔽的形式循环着，缺乏必要的监管，最终成为一个难以监管的黑洞。优质学校也成为了非富则贵子女才能就读的贵族学校，加剧了教育机会的不平等。

（2）教育政策目标团体——优质教育资源的追逐与攀比心理

教育政策目标团体既是政策执行主体，也是执行的客体，其身份具有两重性。因此，其执行行为的选择对教育政策执行效果具有重要的意义。在择校问题上，从1995年至2010年历经16年16次教育法律、政策的勒令禁止，地方政府替换性执行，国家政策的信度和效度于目标团体心目中已荡然无存，违反政策成本根本不在考虑之列。加上计划生育政策的影响，城市的大多数家庭都成了“四二一”结构核心家庭，这样的家庭结构抗风险能力低下。孩子的成才就是整个家族的成功，孩子失败，前几代人再成功也没用。为了孩子成龙、成凤，父母们倾其经济、社会资源，为的是让孩子接受优质教育，赢在起跑线上，对优质教育资源的追逐促成了择校现象日趋白热化。另外，能让孩子上重点学校似乎也成了家长们身份地位的象征，就近上社区学校家长觉得没面子，这种攀比、跟风心理也是了择校现象存在的催化剂。

以上的分析表明，在“择校费”的背后，实际上隐藏着一条灰色的利益链，地方政府、教育部门、学校和教师、取得择校权力的学生及家长都是这个链条上的既得利益者。这种明是自愿捐赠，暗是收取择校费的教育政策执行潜规则已经成为各地一种从众行为、普遍行为。再加上教育政策执行环境的动态性和复杂性，社会监控、评价机制的虚弱性，使其成为教育政策的一个“顽疾”。作为社会公平基石的教育公平如果得不到保障，不仅严重影响教育政策目标的实现，更可能会产生多米诺骨牌效应，触及全社会中各种不平等领域，这不能不引起国家和各级政府的高度重视。

三、解决教育政策替换性执行的思考

1.教育管理体制改革

（1）建立健全教育政策制定参与机制，改革教育政策执行模式

随着我国行政体制改革的不断深化，集权向分权过渡，特别是义务教育由地方负责体制下，这种自上而下的执行模式难以适应义务教育管理模式的要求。因此国家在制定教育政策时应该充分发扬民主，让了解基层具体情况的各层级执行者、目标团体等参与教育政策的制定过程，改变单一的自上而下执行模式为与自下而上执行两者的有机结合。整合模式是比较理想的政策执行模式，也是各国的发展趋势，应该成为我们的努力方向。

（2）增加教育经费的投入，建立完善的转移支付的再分配制度，实现教育资源的均衡配置

我国在《纲要》提出的努力实现2012年义务教育区域内初步均衡、2020年区域内基本均衡的新目标及相关措施。教育的发展必须以经费的投入作保障，解决教育政策替换性执行的根源依然在于教育资源的公共投入与分配上，其中经费是基础，分配是实现教育均衡发展的手段，软件资源的均衡是关键。义务教育社会收益更多是省域和全国性的，因此中央及省一级应该承担起更多的义务教育投资分担和均衡的责任，建立完善转移支付制度，加强对穷困地区、薄弱学校的投入，对师资、管理等软件资源进行均衡配置，减少校际差距至民众能接受的水平，达到相对的、近似的公平状态，择校问题也将迎刃而解。

（3）强化督导、教育执法职能，完善教育政策执行的监督、评估、执法制度

健全的教育督导制度和教育评价系统是中央、地方教育行政保持沟通、紧密联系的有效形式，也是新一轮教育政策制定的基础。教育行政执法则是教育法律法规和政策目标达成的重要环节，针对目前各级教育督导的具体情况，建议建立以教育部垂直领导的各级教育督导中心，并由优秀的教育专家组成，赋予相应的教育评价职权，做到监督评价与执行分开。对教育主管部门、学校等教育主体执行教育政策进行实质性地监督、客观性地评价、实事求是地反馈，加大教育执法的力度，为国家教育政策的制定、评估、调整提供完备的信息，为教育政策目标的实现提供保障。

（4）加强教育政策研究，提高教育政策自身的合理性和可操作性

教育政策问题涉及千家万户，各省市和地区教育水平千差万别。因此没有深入实地调查则难以发现深层次的教育问题，更没办法提出全面、合理、客观的教育政策。教育政策的制定应做到程序理性与实际理性的有机结合；充分考虑执行过程中可能出现的异化、扩大化、表面化、截流、附加性、选择性等政策失真情况，防患于未然；提高政策的信度和效度等是从源头上保证教育政策目标实现的前提，也是杜绝教育政策执行被替换的根本性措施。

2.全面提升教育政策执行主体的素质

（1）对教育政策执行者的自由裁量权进行必要的规约，对权力寻租行为进行严惩

义务教育由地方负责，在不违反国家政策的前提下，给予地方一定的自由裁量权有助于发挥地方办教育的积极性和创造性，有助于学校办出特色，办出成效。但这并不等于地方政府就能为所欲为，任何权力都是有限度的，超过一定的限度就会滋生腐败，因此对教育政策执行者的自由裁量权进行规约是十分必要的。具体地说就是教育政策执行者必须在法律法规的框架内行使自己的权力。择校问题涉及的权力寻租已由个人的权力寻租行为演变为集体寻租。这不仅扰乱了社会正常的秩序，而且破坏了教育公平、社会公平。更为严重的是变异了的择校现象会在中小学生心理上树立一种有钱、有权就可以违反法律、政策，且不用承担任何法律后果的观念。这将严重影响我们下一代道德标准、核心价值观的构建，也势必影响着我国社会主义建设的进程。2003年以来，我国虽查处一大批择校乱收费案件，但就择校现象的普遍性来看，其整治力度是远远不够的。因此必须加大教育执法力度，对于个人的权力寻租尤其是集体权力寻租应严惩不怠。

（2）对教育政策目标团体进行政策引导，大力发展办民学校，为家长提供多种选择

针对择校行为的目标团体对优质教育资源的合理诉求，国家除了改革高考制度，大力推进素质教育之外，在出台教育政策的同时，应多渠道、多层次利用电视台、官方网站、电台等媒体为公众提供政策咨询、解疑、释惑，接受民众的质询、投诉，对家长进行政策引导。另外，国家还应加大对民办学校的扶持，大力发展民办学校，打破公立学校的垄断地位，营造义务教育良性竞争环境，在为家长提供多元选择的同时促进教育质量的提高。

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参考文献

[1] 袁振国.教育政策学.南京：江苏教育出版社，1996.

[2]1996年4月2日，国家教委.《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》第十五条规定[EB/OL].http：//www.hbe.gov.cn/content.php?id=1357.

[3] 1998年3月2日，国家教委，公安部.《流动儿童少年就学暂行办法》（教基[1998]2号）[EB/OL].http：//www.people.com.cn/item/flfgk/

gwyfg/1998/206002199801.html.

[4] 2001年5月29日，国务院.《关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号）[EB/OL].http：//www.gov.cn/ztzl/nmg/content_

412402.htm.

[5] 2003年1月5日，国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发[2003]1号）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_21839.htm;2003年9月13日，国务院办公厅《转发教育部等部门<关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见>的通知》（国办发[2003]78号）[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_40/2003

09/147.html.

[6]2005年3月25日，财政部.《关于深入开展治理教育乱收费工作的通知》（财综[2005]11号）[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/caizhengbuwengao2005/caizhengbuwengao20055/200805/t20080525_42761.html.

[7] 2009年4月30日，教育部等七部委《关于2009年规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见》（教监[2009]5号）[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3144/2010

01/xxgk_81019.html.

[8] 吴丹英.义务教育“禁止择校”政策嬗变（1995～2010）.上海教育科研，2010（10）.

[9] P·A·Sabatier：Top-down and bottom-up Approaches to implementation research：a critical analysis and suggested synthesis，Environmental Studies U.of California，Davis.

[10] 张光荣.分税制后地方财政的失衡及对策.湖南经济研究，2002（11）.

[11] 杨建松，吴亚卓.对当前农村义务教育投入问题的思考.经济研究参考.2003（6）.

[作者：吴丹英（1975-），女，广东潮州人，广东韩山师范学院讲师，经济师，硕士；柯丽彦（1978-），女，广东潮州人，广东潮州市高级中学高级教师。]

【责任编辑陈国庆】