新加坡社区养老模式对我国养老模式的启示

2014-09-01姜旭

北方经济 2014年7期

姜旭

在我国，传统的养老方式主要是家庭养老和机构养老。现实中，由于巨大的工作压力、计划生育政策的推行以及人们思想的转变，家庭养老有下降的趋势。从老年人的情感需求、养老机构的自身发展和社会上负面的例子等方面来看，机构养老也存在很多问题。而发展社区养老的主要优势在于，老年人不用离开自己生活的环境，覆盖面广。

2011年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系……拓展养老服务领域，实现养老服务从基本生活照料向医疗健康、辅具配置、精神慰藉、法律服务、紧急援助等方面延伸……”亚洲邻国新加坡的社区养老已经发展得比较成熟，值得我们学习和借鉴。

一、新加坡社区养老模式的特点

新加坡在经历了经济高速发展之后，人口老龄化问题逐渐凸显。政府意识到老年人的养老问题，建立了中央公积金制度，出台了一系列老年救助的措施，在制度上为老年人提供了养老、医疗、住房等方面的保障。

（一）以社区为基础的社区养老

新加坡社区是以选区为基础，所有活动都是在选区的基础上开展的。全国社区组织的总机构是人民协会，在5个行政区下分别设有一个发展理事会，每个发展理事会下有若干个选区，全国总共84个选区。在每个选区下设有市镇理事会和公民咨询委员会，最小的社区组织是居民委员会或邻里委员会。这5个发展理事会分担包括提供老年服务在内的部分公共服务职能；公民咨询委员会向政府反映居民的需求和问题，同时也向居民传达政府的有关活动安排和政策信息。这样的安排为社区养老提供了可能。

图 1 新加坡社区组织结构图

资料来源:丁传宗. 政府主导下的新加坡社区建设:经验与借鉴. 中共福建省委党校学报, 2008 (09)。

新加坡的社区服务有行政事务服务、社会福利服务、商业服务三种类型，这些服务主要包括代办有关手续、房屋登记的服务，满足弱势群体基本生存需求的服务和为方便居民提供的营业性服务。

受儒家思想的影响，新加坡坚持以家庭为中心的社区养老模式。社区的基础设施会考虑到老年人这一使用群体，社区的底层通常是不住人的架空层，架空层会作为社区内组织、幼儿园、教育中心、社区医院及老年人活动场所，或者开设一些市场。各个社区都有便捷的交通，极大地方便了老年人的出行。针对没有时间照顾老人和孩子的人群，有托老所与托儿所相结合的机构。

（二）以法律、政策为保障的社区养老

出于对老年人权益的保障，新加坡政府在1994年制定了《奉养父母法》，随后又颁布了《赡养父母法》、《老人院法令》等一系列法律法规。在对法律的执行方面，新加坡建立了严格的老龄工作考评监督与追责制度，对每项指标进行具体的量化以减少主观判断。

新加坡政府制定了一系列支持家庭养老的福利政策。一是通过津贴计划减轻赡养老人家庭的经济负担；二是通过住房政策鼓励子女与父母共同居住。对于公积金存款无法满足养老的支出需求的，政府通过不同的政策给予津贴或者税收优惠，减轻这些家庭赡养老人的负担，同时通过一些优惠政策鼓励与父母同住或照顾父母的行为。

（三）政府倡导与部门联合下的社区养老

在养老事业上，政府是养老设施的投资主体，但公共财政只负担部分的资金压力，另一部分通过向社会募捐获得。政府引导社会团体、企业商家共同参与建立社区服务网络，引导义工广泛地参与到社区服务中去。

在政务方面，新加坡积极建设电子系统，通过在网络上办理政务，提高工作效率。电子政务系统将部门内部和各相关部门之间整合重组，如果一项养老服务涉及到几个部门，由起关键作用的部门领导，其他几个部门协同配合，电子审批表会同时发送到几个部门，在审批环节节约了大量时间，提高了工作效率。对于一项以老年人为目标群体的项目来说，能够尽快让老年人享受到这项服务带来的好处。

新加坡养老金实施的是基金积累制，公积金制度是个人账户的强制储蓄的保障模式。新加坡政府不为个人发放养老金，每个老年人年轻时的个人工资收入决定其积存的公积金的多少。为了自己能够安享晚年，人们在年轻的时候就要努力工作，为自己的老年生活进行储蓄和准备。这样的制度一定程度上解决了新加坡的养老难题。

二、现阶段我国养老模式的现状与比较

（一）我国养老模式的现状

一个国家或地区人口中65岁及以上人口所占的比例超过7%，该国家或地区就属于人口老龄化国家或地区。根据国家统计局发布的2013年国民经济和社会发展统计公报显示，到2013年，我国65岁及以上的老人有13161万人，占总人口的9.7%（数据来源：2013年国民经济和社会发展统计公报）。随着第一代独生子女成长为家庭乃至社会的主要支柱，“421”模式的家庭越来越多。而在当今快节奏的社会生活中，由于工作性质的一些客观原因，子女常常不能像老一辈人那样在家里照顾老人的生活起居，加之随着社会、经济的发展，老年人越来越注重高品质的生活，传统的养老模式已经不能完全满足社会的需求，于是社区养老被提出，并有待发展与完善。

目前我国主要有家庭养老、机构养老、居家养老和社区养老四种养老方式：

一是家庭养老，是指老年人所需的生活照顾主要来自家庭内部成员，特别是来自子女，在家庭单位内形成一个天然的养老基金的缴纳、积累、增值以及给付过程。在中国人传统道德观念下，赡养老人是子女责无旁贷的义务。

二是机构养老，是指老年人离开自己的家，到各种养老机构生活，其生活照料和护理由养老机构负责提供的养老方式。社会养老机构是一个集住宿、医疗、保健、康复、学习、娱乐、休闲于一体的老年人聚集生活场所，是依据老年人的特点和需求设计、建造的专为老年人居住的设施。

三是居家养老，是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。服务内容包括生活照料与医疗服务，服务形式主要有上门服务与日托服务。

四是社区养老，是以居家养老为主，社区机构养老为辅，在照料居家老人的服务方面，又以上门服务为主，托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老模式。这种模式的特点在于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。

（二）家庭养老、机构养老、居家养老和社区养老的比较

1.家庭养老。传统的家庭养老是人们最为习惯的方式，老年生活不离开熟悉的生活环境，不会因陌生的环境而产生不安、孤独的感觉。家庭养老不存在服务费用，社会成本比较低。但是随着现代生活方式的改变，这种养老方式受到了一定的挑战。家庭规模的小型化，要求子女承担更多家庭养老的责任，但现实却是子女越来越无力完全负担起家庭养老的重担，对于家中有重病老人的家庭而言，情况更是不容乐观。家庭养老对于不断增加的空巢老人与失独老人而言，更是渴望而不可及。

2.机构养老。随着工业化、城市化和现代化的发展，家庭养老的职能逐渐分离到社会专业化部门中，现代企业制度的建立，改变了“企业办社会”的情况，产生了对养老机构的需求。机构养老使老年人能够和同龄人一起生活、娱乐，能够享受到专门的医疗照顾。但是养老机构数量上供不应求，进住养老机构需要一定的经济实力和时间，老人在养老机构中的生活不愉快，养老机构缺乏大量的专业人员、资金和政策的支持，机构养老没能有效的替代家庭养老。

3.居家养老。2000年以后，在国家政策的支持下，全国许多城市进行了居家养老的探索。居家养老符合中国人的文化传统，在不改变老年人生活习惯的同时，提高老年人生活质量，与家庭养老和机构养老相比，有其进步的地方，但发展并不完善，在专业服务人员的数量与素质方面还都有待提高。

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4.社区养老。近年来，国家又提出了社区养老这种养老方式，在居家养老的基础上，逐步整合完善社区资源，从而形成完善的养老服务体系。被照顾者在自己熟悉的社区环境里生活，有专门的社区服务人员上门为其提供洗衣、做饭、护理等服务，而且不会产生被家人和社会冷落的孤独感，体现出了社区养老服务的便利性和优越性。

由于家庭功能的弱化，家庭养老越来越难以实现；由于服务质量不高、缺乏资金的支持等问题，机构养老无法很好地满足老年人的需求；由于缺乏专业的人员与服务，居家养老也没有很好的发挥作用；由于社区养老是以居家养老为主，机构养老为辅，整合各种社会资源为老年人服务，所以要重点突出发展社区养老。

三、新加坡社区养老模式对我国养老模式的启示

新加坡的国土面积不到我国的万分之一，其实行的区域规划发展比较容易操作。而我国由于地理位置、经济发展状况、文化传统等因素在各省都有所区别，完全按照新加坡那样划分区域是不可行的，各社区的发展状况也参差不齐。但是在诸如社会对“义工精神”的推崇、政府对社会尊老行为的引导和对养老设施的投资、法律对老年人的保护等方面，我们可以学习借鉴，使老年人不离开家，在社区就能够享受到社区养老带来的好处。

从新加坡的社区养老模式可以看到，政府注重对低收入者的扶持，而涉及到全民的社区养老则需要政府、家庭、企业共同参与。同样，我国的社会保障是以保底为目的，在发展社区养老时需要多种力量的参与。我们要积极探索居家、社区养老服务模式，社区服务网络化、专门化，使居家老人不离家就能享受到各种服务带来的便捷。

新加坡的社区养老模式对我国养老模式的启示具体体现在以下几个方面：

（一）健全法律体系

我国目前关注老年人的法律主要是《中华人民共和国老年人权益保障法》和《中华人民共和国赡养法》，发展社区养老需要建设从贯彻、执行到监督的全面的法律体系。在实践中，将已经成熟的内容用制度或法律的形式固定和普及，以更好地促进社区养老的发展。

（二）拓宽资金来源

要改变单靠政府拨款的模式，引进民间商业资本和公益性基金，针对不同的社区养老服务项目进行合理地资金分配。科学管理养老保险金，做好养老保险金的保值增值工作。

（三）丰富社区资源

我国社区普遍有社区卫生服务站、幼儿园、超市等生活服务设施，但受益对象是全体社区居民，没有特别针对老年人而单独设立的体育活动中心、老年学校和老年食堂等设施。由于人力和财力方面的局限，可以针对每个社区老年人最迫切的需求状况，分阶段地丰富、完善以老年人为服务对象的社区资源。

（四）注重专业人员的培养

目前在我国具有专业技能的护理人员十分缺乏，对老年人的护理质量无法保证。要对从业人员进行专业知识和技能培训，并对其进行一定的补贴。

（五）发展长期稳定的志愿服务队伍

我国志愿服务的意识比较薄弱，参与到志愿服务中的人比较少且缺乏专业知识和技能。有必要在全社会范围内，通过大众传媒来宣传，召集更多的志愿者，形成长期稳定的志愿服务队伍。