地方政府创新对国家治理现代化的启示——基于“中国地方政府创新奖”的样本分析

杨红

(南开大学 周恩来政府管理学院， 天津 300071)

地方政府创新对国家治理现代化的启示
——基于“中国地方政府创新奖”的样本分析

杨红

(南开大学 周恩来政府管理学院， 天津 300071)

地方政府创新活动与国家治理现代化目标是基层实践与顶层设计的关系，地方政府创新是国家治理的重要组成部分，两者价值偏好一致。以“中国地方政府创新奖”为样本，对近年来我国地方政府创新的发展状况进行考察分析，对进一步推进现代化国家治理有以下启示：市、县两级地方政府是国家治理的主体，需密切关注这两级地方政府的发展；政治改革、行政改革、公共服务、社会管理四类内容均有发展，日后仍应全面推进，不可偏废；不同地域分布的治理效果差异明显，应重视国家整体发展，以发达地区带动落后地区发展。

地方政府创新； 国家治理； “中国地方政府创新奖”

我国现代化进程是在与时俱进的理念指导下展开的，从法治国家到科学发展观，再到和谐社会、创新型国家等一系列理念的相继提出都为我国现代化进程指明方向。2013年十八届三中全会就我国全面深化改革的战略作出重要部署,其发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》，下同)指出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化是指在我国现代化进程中发挥国家治理的作用，通过全面发展达到国家善治的目标，这一治理理念的提出既是为了解决新时期内国内社会发展问题，又迎合了世界发展潮流。

此外，作为全面深化改革的战略部署，实现国家治理现代化也是对新时期我国现代化进程所做的顶层设计，就其实现而言要落入底层实践。即国家治理现代化的实现最终要依靠地方政府,一方面是由于治理理论本身就兴起于地方政府改革与创新；另一方面，地方政府是地方政务的直接施政者，国家治理落实到操作层面的支撑点是地方政务。地方政府创新活动其实是国家治理的一个体现，本文试图以“中国地方政府创新奖”为样本，对近年来我国地方政府创新的发展状况进行考察分析，以此来大致了解我国国家治理的情况。对有良好效果的创新举措的推广与适用，不仅可以推动我国现代化建设进程，而且是将地方层面的治理知识上升为全国层面的共识性知识的过程，这也是我们研究地方政府创新和鼓励地方政府创新的价值所在。

一、 地方政府创新与国家治理的内涵及关联

地方政府相关理论和研究起源于西方政治经济生活，其与我国形态有很大不同，而本文是对中国语境下的地方政府创新及国家治理的研究，因此不考虑西方论述中的内涵。此处地方政府是指在我国政府体系中除了中央政府层级以外的其他政府层级，主要包括省、市、县、镇四个层级。明确这一点后，转入对地方政府创新内涵的考察。

1.地方政府创新的内涵

政府创新，就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程，是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。它一般不涉及国家基本政治制度框架的改革，它是一种国家治理机制的改革[1]。政府创新本身就是治理活动，确切来说是对治理的改革；地方政府创新，就是指地方政府相关机构为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革，它发生在地方政府层面。就创新来说，按照不同标准有不同分类，就内容而言可分为政治体制创新、经济体制创新、社会文化体制创新。而政府创新是这些创新的结合部、突破点，具有特别重要的意义，因为在我国无论是政治、经济还是文化生活，政府的影响都不容忽视，尤其是地方政府。为了适应新的环境变化、迎接新的现实挑战，地方政府在改革自身方面做了诸多努力，地方政府创新活动愈来愈多且作用日益凸显，其目标是为了推进社会进一步发展，实现国家整体善治。

2.国家治理的内涵

治理与以政府为主体的自上而下的统治不同，它是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[2]

与此相对应，国家治理是指围绕国家层面展开的治理活动。国内著名政治学者王浦昫在《如何科学理解“国家治理体系”》一文中明确指出：中国共产党人运用的“治理”概念，在本质上既不同于中国传统的皇权统治者的“治国理政”，又不同于西方政治和管理理论中倾向于向政府分权、实现社会多中心治理和社会自治的“治理”概念，而是在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境中，在中国特色社会主义制度的坚持和完善的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政[3]。国家领导人习近平也曾指出：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[4]。

由此可见，我国国家治理体系是在完善和发展中国特色社会主义制度的前提下，是在党领导下管理国家的一系列制度安排，而国家治理则是据此展开的一些列相关活动。

3.地方政府创新与国家治理的关联

我国国家治理是在坚持和发展中国特色社会主义制度前提下展开的一系列治理活动，地方政府创新则是指地方政府为了改善治理情况自身进行的一些改革，二者关联主要体现在以下三方面：

首先，地方政府创新是地方治理的改善，是国家治理的重要组成部分。地方政府创新可看做是在具体治理活动过程中通过探寻和建立较为合理的政府体制运转模式，从而确保社会资源能够得到最优化配置；保证国家资本能够更好地用于改善人民的生活[5]。国家治理的方方面面，除了中央政府的事务之外，说到底绝大部分是由地方层面的治理汇聚而来。在我国，地方政府不仅是地方治理的主体，更是政府创新的基本力量。改革开放以来所取得的成就很大程度上归功于承认地方政府的主体性，发挥它们的积极性和创造性。

其次，地方政府创新的价值偏好与国家治理价值偏好一致。杨雪冬指出政府创新有10种价值，分别为安全、民主、法治、廉洁、透明、参与、服务、责任、合作、和谐[5]。俞可平认为中国治理评估有公民参与、法治、合法性、社会公正、社会稳定等12方面内容。国际上的国家治理权威项目—联合国开发计划署治理指标项目的基本价值包括：参与、代表、责任、透明、回应、高效、平等[6]。由此看出，地方政府创新价值与国家治理价值如出一辙，实现地方政府创新价值的同时也恰是实现国家治理价值的过程。

最后，地方政府创新活动与国家治理现代化目标是底层实践与顶层设计的关系。《决定》中“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”的表述是我国现代化进程中的战略部署，其作为顶层设计来提供方向和保证；而现实中我国各层级地方政府就解决实际问题、实现更好发展的政府创新活动则是在顶层设计指导下进行的探索活动。作为底层实践，它们在与民众接触的最前线展开活动，解决民众问题、回应民众诉求、实现民众利益，没有这些具体实践活动任何关于未来美好设想只能停留在纸面上。因此，国家治理既需要顶层设计，又需要底层实践，与此同时，实践带来的新理念、新方法日积月累则成为顶层设计的思想来源。

二、 对“中国地方政府创新奖”的样本分析

1.“中国地方政府创新奖”概况

“中国地方政府创新奖”由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起，是“中国地方政府改革创新研究与奖励计划”的一个重要组成部分。这是国内第一个由专业机构举办、以科学的标准和程序对政府创新进行评估的民间奖项。其目的在于希望通过评选活动能够发现、宣传、推广地方政府的创新活动，与此同时给予地方政府以激励，进而改善民生，能在推进善治、发展中国特色的创新理论、加入世界范围内政府创新网络等方面取得成就*俞可平2010年10月15日在北京人民大会堂举行的“中国地方政府创新奖10周年庆祝大会”上的发言。。自2000年起，此活动每两年举行一届，共举行七届，举办方共收到来自全国各地近1900份项目申请，每届评选出10个优胜奖、若干入围奖，迄今已有158个获奖项目。该评选活动发展至今已成为国内地方政府创新的权威性活动，极大推动了我国地方政府创新发展，是学者进行相关研究的重要参考依据。

2.中国地方政府创新发展状况

“中国地方政府创新奖”举办以来收集到的创新项目成为我国政府创新研究领域十分丰富的资料库，其不仅有丰富的数据信息，而且有详实的案例内容。因公开的信息仅涵盖158个获奖项目，其余1700多个未获奖项目资料无法获得，因此本文的分析是基于对历届获奖项目的数量、类型及分布进行统计性定量研究，以此考察分析近年来我国地方政府创新实践的基本状况。

(1)地方政府创新的行政层级分布

笔者首先将七届“中国地方政府创新奖”获奖项目按照其参与主体即政府的层级进行分类，根据我国实际，将其分为“中央—省—市—县—乡镇”五个层级，由于此项目是地方政府创新奖，所以一般不将中央层级纳入其中，但是第六届评选中由国家林业局发起的“集体林权制度改革”项目和中国气象局、中国气象学会发起的“气象防灾减灾宣传志愿者中国行”两个中央政府级别项目获得了特别奖，所以暂且就将“中央”一级列入分析当中。

表1 历届“中国地方政府创新奖”获奖项目行政层级分布(2000-2014)

(资料来源：笔者根据“中国地方政府创新奖”获奖项目公开资料统计制作)

根据表1数据，在我国地方政府创新实践中，主要参与主体为市、县两级地方政府。其中省级政府和乡镇一级政府所占比例各在10%左右，而市、县两级政府获奖项目各占40%左右，合计占全部获奖项目的80%。事实上，这种分布情况与我国政府结构与政治运行实际是相符的。一方面，我国作为单一制国家，虽然权力集中于中央，但在改革过程中一直注意“下放权力给地方”，以此解决中央权力过度集中造成的地方活力不足等问题；另一方面，中央政府作为最高层级的政府负责的是有关国家发展方向的大政方针等政策制定，而省级及以下层级政府负责的是地方政务的具体实施。按照行政级别来说，省级政府是一省最高层级的政府，其负责本省政策规划，具体实施由各市、县来完成。综上可知，在我国地方政府创新的主体是市、县两级地方政府。

(2)地方政府创新的项目类别分布

除了政府创新的主体之外，另一个重要的分类标准为创新客体，即具体的创新内容。在创新奖评选活动中，前五届创新奖分为政治改革、行政改革和公共服务改革三大类，自第六届起增设社会管理类，分为四大类，其中每大类又包含若干小类*如政治改革类包含党内民主、人民民主、立法改革等7项，行政改革类包含透明政府、责任政府、绩效管理等9项，公共服务类包含公益事业、社会保障、公共卫生等9项，社会管理类包含社会服务、社区治理、事业单位改革等7项。具体参考中国政府创新网站上的《第七届“中国地方政府创新奖”申请表》，http://www.chinainnovations.org/.。本分试图考察地方政府创新关注的领域是什么，按三十多项小类划分过于分散，无法把握大的趋势，而158个获奖项目也显得力不从心。所以笔者采取政治改革、行政改革、公共服务和社会管理四大类划分。具体内容见表2。

根据表2数据可知，地方政府创新活动在政治改革、行政改革、公共服务、社会管理四大类中的分布大致均匀，这与以往认为“政府创新仅涉及行政体制改革，不触及政治体制改革”的看法有所不同。在创新奖获奖项目中政治改革类项目个数约占所有项目的1/4，与行政改革旗鼓相当。需要注意的是，上述结论的得出与两个问题有关：第一，类别划分标准，例如在创新奖的分类中司法改革与干部人事制度改革等为政治改革，但是有人认为其并未涉及权力核心问题，所以归入行政改革之列；第二，实施创新的政府层级，统计分析过程中会发现一个有趣的现象，即政治改革类的项目同时也多是县、乡镇层级的项目。例如吉林省梨树县“海选”、湖北省秭归县“撤组建社”、成都市新都区“基层民主政治建设”等。这不是偶然的，因为政治体制改革，事关重大，牵一发而动全身，一旦掌握不好则会影响社会稳定，而从县、乡镇两级政府推动政治改革，既是我国发展基层民主的需要，又是低一级别的改革试水，风险小。这也可以解释为何政治改革类创新项目比预期中的要多。综上分析，在地方政府创新活动中政治改革、行政改革、公共服务和社会管理四大类的分布大致均匀，实际上政治改革类项目多于人们的预测。

表2 历届“中国地方政府创新奖”获奖项目类别分布(2000-2014)

(资料来源：笔者根据“中国地方政府创新奖”获奖项目公开资料统计制作)

(3)地方政府创新的地域分布

“橘生淮南则为橘，淮北则为枳”说的是地理环境对植物生长的影响，推至人类生活，一个地区固有社会环境对其政治经济发展也有很大的影响。对于地方政府创新奖的开展方来说，各个省份的经济、政治状况都不相同，其政府创新程度也就不同。实际情况如图1所示。

图1 历届创新奖各省份总获奖项目个数

由图1分析可知，地方政府创新奖项目在我国各省份分布很不均匀，大致来说获奖数目与政治经济发展程度呈正相关。具体来说从最多的浙江省有24个到中间的陕西、福建等省五个左右再到最少的西藏、宁夏两省各有一个。其中大多数省份获奖总个数在五个左右，获奖个数最多的前四位分别为浙江(24个)、四川(15个)、广东(15个)、江苏(11个)，而最少的十余个省份仅有一、两个项目获奖。获奖个数多的几个省份就政治、经济发展而言处于我国发达省份，如浙江、广东、江苏、山东、北京、上海，而获奖个数少的省份则为落后省份，如贵州、云南、内蒙古、西藏、宁夏。由此可以推测，地方政府创新活动大致与省份的政治经济发展水平呈正相关。除此之外，浙江、广东处于我国改革开放前沿，一直有丰富的改革经验和优于其他省份的政策支持，据此可以推测地方政府创新项目很大程度上又与中央政策支持和本地改革创新传统有关。综上，就地理分布而言，地方政府创新在我国各个省份分布很不均匀，政治经济水平越发达的省份获奖项目越多，这还可能与该地的改革经验和政策支持有关。

三、 地方政府创新对我国国家治理的启示

上述以“中国地方政府创新奖”为样本对我国地方政府创新发展状况的分析，不仅能在一定程度上反映我国国家治理的状况,而且对进一步推进现代化国家治理提供了有益的借鉴和启示。

第一，从改善国家治理的主体即行为者来看，地方政府尤其是市、县两级政府为我国优化国家治理的中坚力量。这是由我国政府结构与政治运行实际决定的，市、县两级政府作为地方的核心行动者在地方治理层面发挥着主导性作用，它们在社会治理的最前线，由于接触到最实际问题、最迫切需要解决的问题，因此通过创新来改善自身治理的情况也就最显著。为了进一步推动我国国家治理的实现，应该要尤为关注市、县两级政府在地方治理方面的动向，注意进一步下放权力，给予其治理的积极性，同时注意提高相关工作人员的素质。

第二，从国家治理的客体即治理改善的内容来讲，政治改革、行政改革、公共服务、社会管理四类内容分布大致平衡，而且政治改革比人们预期中的要多。这是因为在社会转型期间我国各方面都面临着除旧迎新的问题，与西方成熟民主国家相比，我国在政治体制、行政体制方面存在很多问题，因此有很大的发展空间，而公共服务、社会管理处于建设之中许多之处需要完善，所以呈现出四大类创新并驾齐驱的局面。对此，在我国国家治理过程中，需要全方位关注治理动态，这包括政治、经济、社会、文化的方方面面，不可安于一隅、有所偏废。

第三，从地域分布来讲，不同地区的国家治理程度仍有很大差异，大致分布为经济、政治越发达的地区国家治理效果越好，而欠发达地区则效果有限。我们在进一步推进现代化国家治理的过程中必须面对区域发展不平衡的问题，纵观世界上已实现现代化的国家，会发现这是现代化进程中的必经之路，关键在于如何将不平衡控制在合理范围内。国家治理是一个整体层面的问题，其成功实现有赖于全国各个地区的共同发展，这就是所谓的共同、协调发展。为实现这一目标，在国家治理进程中需要对落后地区给予特别帮助，需要先发展带动后发展。

综上，我国国家治理活动的主体在市、县两级地方政府，治理活动内容在政治改革、行政改革、公共服务、社会管理四大方面并行发展，不同地域分布的治理效果差异明显。对于地方政府创新状况的考察无意苛求立即掌握国家治理方方面面的内容，在此着眼于通过对地方政府创新状况的归纳总结分析有关国家治理的有效信息。

在现代化进程中，伴随时间变化，我们不断面临新的问题并探索新的解决方案，“推进国家治理体系和国家能力现代化”目标恰是当下我国对全面深化改革问题的积极回应，对国家治理状况的考察恰是为了日后更好地向这一目标迈进。我们希望有更多的、更准确的国家治理信息为众人所了解，以此来推进有中国特色的社会主义现代化建设，本文对我国地方政府创新加以研究，正是这方面的一个积极的有益尝试。

[1]俞可平.政府创新的中国经验:基于中国地方政府创新奖的研究[M].北京:中央编译出版社,2011:3.

[2]全球治理委员会.我们全球的伙伴关系[R].牛津：牛津大学出版社，1995.

[3]王浦昫.如何科学理解“国家治理体系”[EB/OL].(2013-12-30).http://www.qstheory.cn/tbzt/tbzt.

[4]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].(2013-12-31).http://www.news.xinhuanet.com/politics.

[5]杨雪冬.近30年中国地方政府的改革与变化：治理的视角[J].社会科学，2008(12).

[6]俞可平.科学发展观与政府创新[M].北京：社会科学文献出版社，2009:3.

[7]俞可平.国家治理评估——中国与世界[M].北京：中央编译出版社，2009:12-87.

[责任编辑：刘 英]

2014-05-22

2014-06-13

杨红(1991-)，女，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生，研究方向：政治学理论、中国政府与政治。

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1673-2936(2014)03-0016-06