我国民生建设的困境与解决路径

彭坤

[摘要]我国的民生建设主要是在教育、就业、医疗、社保和住房五个方面存在问题。教育方面投入支出的失衡、公平缺失和教育成本高等问题影响民生建设;就业率不高和就业结构的不合理影响民生的实现;医疗卫生保障性差给民生发展带来困境;养老保障不完善影响民生建设的实行;住房保障的困境影响民生建设的质量。对待民生问题,我们应该全面的、具体的、从当前民生建设面临的具体问题出发,找到其解决路径。

[关键词]民生;失衡;路径

[中图分类号]A8[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2014)07-0076-05

※本文系辽宁省社会科学基金“中国共产党民生思想体系研究”(项目批号:L13DDJ019)和国家自然科学基金青年基金项目(项目批号:71203035)阶段性成果。

民生问题无论在哪个国家，也无论在哪个时期都是一个重大的社会和政治问题。它不仅仅影响民众的福祉，也直接影响到社会的稳定。尽管党和国家领导人长期以来一直致力于民生建设，但客观上由于我国底子薄，基础差，新中国成立初期对民生建设经验缺少，在一段时间忽视民生等原因，导致我国的民生建设存在着一定的问题。党的“十七大”报告中首次提出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”社会建设的目标。［１］党的十八大报告中多次提及民生问题：“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题……努力让人民过上更好生活”。我们可以看出，党对如何改善民生已经提出了明确的目标要求，这些目标并不空洞或是不切合实际，而都是从人民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，我们下面从教育、就业、医疗、社保和住房五个方面对我国的民生问题进行逐一分析。

一、中国民生建设存在的问题

（一）教育方面投入支出的失衡、公平缺失和教育成本高等问题影响民生建设

国际社会公认，教育问题不单单是家庭问题，更是社会问题。因此，教育领域存在的问题严重影响了国计民生。首先，教育投入中的问题。目前，我国的公共教育经费占ＧＤＰ的比重多年来一直在２％－３％之间徘徊，这远低于发达国家和世界平均水平。我们可以看出目前我国政府在教育方面的投入还远远不够。并且在教育经费的筹措方面，政府预算内教育经费的比重下降，但这部分费用并不是取消了，而是转嫁给了有学生的家庭。这种做法势必增加这样家庭的负担，最终导致生活质量的下降，进而影响民生的实现。其次，教育公平问题。我们的教育经费投入结构与投入方向始终不尽合理。例如，２００８年９０１０亿元的教育经费投入中，占受教育人口总数６０％的农村中小学只获得了３５％（３２００亿元）。［２］对于高等教育也存在着诸如高校分省招生计划分配与考生不成比例，发达地区在高等教育资源分配上享有特惠权等问题。这种教育中公平的缺失，不仅影响百姓的心里不平衡性，也导致民生建设不能全面展开。最后，上学成本较高问题影响民生实现。高上学成本导致了城市低收入家庭和农村贫困家庭的经济压力增大。一方面，学费涨幅太快，大学学费涨幅几乎１０倍于居民收入的增长。另一方面，就业难现状使家庭的巨大的教育投资难以回收，导致低收入家庭和农村贫困家庭更加贫困。

（二）就业率不高和就业结构的不合理影响民生的实现

就业是民生之本，是个人求得生存、发展以及实现自我价值的必要途径。所以，扩大就业直接关系到人们生活质量、发展状况的改善和个人价值的实现，就业是民生问题的重要体现。然而在就业方面我们还存在很大的问题，首先从就业数量方面看，根据有关部门的统计，２０１０年以后，仅仅是城镇新增就业人口，每年就有约１０００万人，再加上以前的失业人员、退役军人等，每年需要解决就业的城镇劳动力超过２０００万人。具体而言，其中高等学校毕业生就有６３０万人，以后还会增加；初高中毕业没有升学直接进入就业市场的有５２０万人。另外，值得我们注意的是，农村还有超过１．５亿富余劳动力需要向城镇和非农产业转移。而在正常增长条件下，年新增就业岗位只有１０００万个左右，就业形势非常严峻。［３］其次，从就业结构方面看，劳动力整体素质偏低，大量的农民，只从事简单的体力劳动，而技术人员，特别是技师和高级技师是非常稀缺的。结构性短缺越来越严重，无法适应经济发展和结构调整的需要。而且即使是大学生这样的素质较高的群体，也存在着难以正确面对就业市场需求的状况，多数毕业生仅愿意在大城市、工薪高、“体面”的大公司大企业。

（三）医疗卫生保障性差给民生发展带来困境

医疗卫生保障事业与人民群众的身体健康和生命安全息息相关，直接涉及民生建设。但目前我国的医疗卫生事业的发展与人民群众对医疗卫生的需求之间仍然存在较大差距。首先，医疗费用过高。长久以来，百姓普遍反映看病的支出费用太高，让人难以承受。“以药养医”、“以药补医”的现象一直存在，甚至在医院和药店，有些廉价药一降价就消失；医疗资源不均衡，好的医疗资源大都集中在三甲医院。而这些医院医疗成本也是不断上升，引进新设备、新技术，同时患者过于集中导致诊疗费用也加价；尽管新的全国城镇职工基本医疗保险制度已经建立起来，但基本医疗保险主要覆盖率水平比较低。其次，医疗资源不平衡，就医困难。不同医院接待的病人数量严重不平衡，社区医院等基层医疗机构的规模普遍较小，医疗水平相对较低；医疗资源的配备不平衡，全科医生缺少，专家流动转诊的次数也不多，最终导致百姓一旦生病就往大医院里挤。再次，轻预防。俗话说，治病不如防病。但是，目前我国在疾病的预防方面还存在很大问题。目前我国结核病、乙型肝炎病毒携带、职业病等数量居世界前列，对人民的生产生活和国家的经济发展都造成了重大影响。但这些本可预防的，只是由于预防意识的淡薄，使得患病率居高不下。

（四）养老保障不完善影响民生建设的实行

养老保障制度本身从诞生之日起就与民生问题有着密切的关系，在西方，社会保障主要是指社会政策中有关公民“收入维持”和基本需求保障的内容，如公共援助、社会救济、养老保险等。［４］尤其是当前我国人口老龄化的现实，传统的养老模式面临巨大挑战。因此，对养老保障制度的关注，是民生问题解决的最基本也是最有效的对策之一。首先，按国际通行的标准，我国在２０世纪末已经进入老龄化社会。民政部数据显示，目前我国６０岁以上老年人口已达１．６９亿，庞大的老年人口数量，导致以前中国传统的“养儿防老”的养老体系会面临前所未有的困境。因此我国的养老社会保障体系就要承担很大的压力，人口老龄化会给我国的养老社会保障体系带来巨大的考验。其次，养老社会保障体系缺少资金及养老机构不完善。我国目前在养老社保的投入还远远低于发达国家。而以英国为例，在２００４－２００５年度预算中，社会支出（ｓｏｃｉａｌ ｓｐｅｎｄｉｎｇ）或者说社会政策支出（ｓｏｅｉａｌ ｐｏｌｉｅｙ ｓｐｅｎｄｉｎｇ）达到５２００亿英镑。这无疑是一笔庞大的支出。这些支出主要用于养老、医疗和教育等方面。这笔钱相当于英国该年度公共支出的大约２／３，或者说占到该年度国民生产总值（ＧＤＰ）的１／４［５］。在２００４年，欧盟２５个国家在社会政策（社会保护、医疗和教育）上的支出占到ＧＤＰ的３０．６％，其中用于社会保护的支出相当于这些国家ＧＤＰ的１８．９％，是最大的政府支出项目。［６］但目前我国无论是参加养老保障体系的人数，还是所能承担的公共养老人数，都远远低于目前老龄化的需要。并且，现有的养老服务机构也存在硬件差、服务质量不高、缺乏专业人员等问题。可见，养老机构规模和质量还远跟不上需求，养老产业处于刚刚起步阶段。

（五）住房保障的困境影响民生建设的质量

无论是在古代还是当代，无论是在中国还是国际，住房都是与民生密切相关的事项，都是关涉民生的重大事项，而目前中国的住房问题近十年来都是焦点问题。首先，房价居高不下。我国的房价与西方发达国家相比是非常高的。随着房价一涨再涨，城镇居民面临的住房难问题将越来越严峻。其次，地产经济打击实体经济而导致经济衰退，间接影响民生实现。一个国家的综合国力的提升，主要应该是依靠科技进步来带领实体经济产业的发展，而目前中国的这种“不靠科技靠地产”，“不靠企业靠炒房”的经济发展模式是具有很大风险性的。并且房地产市场的低科技含量和超常的利润回报，会打击其他产业科技研发的积极性，最终导致房地产经济打击实体经济的发展。而一个国家的实体经济如果停滞不前，百姓的生活生产会受到切实的影响，因此，房地产业的发展也会间接的影响百姓民生的实现。

二、我国民生建设的推进方略

党的十七大已经指明了当前我国民生建设的具体方略，即“优先发展教育，建设人力资源强国；实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；加快建立以覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；建立基本合作医疗制度，提高全民健康水平；完善社会管理，维护社会安定团结”［７］。具体而言，需要从以下几个突出问题入手，即：实施扩大就业的发展战略；合理调整国民收入分配提高城乡居民收入水平；大力发展基础教育，全面实施城乡免费义务教育；完善社会保障体系，重点建立养老和医疗保障制度；坚持公共医疗卫生的公益性质，为人民群众提供更好的医疗卫生服务；要完善住房保障体系，着力解决城市低收入家庭住房困难；较快构建全社会的公共文化覆盖体系；完善社会管理维护安定团结使全体人民共享发展成果。［８］下面我们遵循以上改善民生的指导原则，对我国目前出现的民生问题给出一一对应的解决方案。

（一）应对教育民生问题的推进方略

对于整个国家而言，教育问题关系着国家发展的长远利益，对于单个的社会成员而言，教育是人获得实现人生价值的途径，只有通过教育，人才能掌握知识和生存技能，从而来满足需要。因此，教育问题是民生实现的最优解决途径。在党的十七大报告第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”中，首先强调“努力使全体人民学有所教”，把“优先发展教育，建设人力资源强国”作为改善民生的首要任务。为了实现这些构想和目标，我们认为应该做好以下几个方面的问题。

１．优化教育结构来改善教育民生。就高等教育大众化发展阶段的横向比较而言，现代美国高等教育系统之父——克拉克的高等教育结构分化思想对我们具有重要的启示和借鉴意义。克拉克主张建立一个层次结构分化的高等教育系统，在这个系统里，有针对劳动力市场需要的社区学院，有针对普通高等教育的学院级别的学校，还有更高层次的高深知识传播的大学类学校［９］。

借鉴这样的办学理念，我们可以建立分层次的高等教育模式，第一层次，发展职业教育。这类学校以培养一定劳动技能人才，也就是通常意义的技术工人为教学宗旨。第二层次，大量的普通高等院校的建设。这类学校主要培养普通的本科大学生和部分的硕士研究生。第三层次，建立高水平的大学，负责高深知识和尖端科技的传播和创新，培养部分学生主要从事基础研究，能授予博士高级学位。总之我们要建立一种保证既普遍入学又有拔高选拔的，在高等教育大众化进程中不能失去精英教育的教育模式，以此来推进教育民生的建设。

２．通过增加教育投入来发展教育民生建设。教育公益性决定了教育是为全社会服务的，因此社会也理应为教育进行投入。具体措施应该从以下几方面入手：首先，中央财政和各级政府要保障对义务教育经费的投入。这种投入应该包括全部的教学经费、校舍新建扩建费用等等。其次，确保对高等学校的资金投入。同时对高等院校的应用学科和市场结合所进行的项目和企业，以及那些所获收益用于学校建设的活动给予政策支持，对一些进行基础性学科研究的高校，政府要给予足够的资金投入。再次，拓宽中高等教育投资渠道，吸纳社会力量投资于中高等教育领域，以解决中高等教育领域经费投入不足问题。最后，企事业单位应对高等院校所需要的人才给予资助，同时鼓励各种得益于教育的成功人士回报教育。

３．不断促进教育公平来确保教育民生的普遍发展。教育公正是“实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类发明都要大得多”［１０］。可见，教育公正也关乎着社会的公正。因此教育公正也是当前民众关心的民生问题之一。对于促进教育公平，我们应该做到：首先，借鉴国外教育公平公正措施。如日本通过制定法律来解决偏僻地区教育，并在公立小学之间实行教师定期调换制度［１１］。其次，对中西部地区、贫困地区、边疆地区、少数民族地区进行资源性倾斜，大力发展适合“三农”发展的各类教育，逐步缩小城乡之间教育发展的差距。再次，对农村女童、残疾儿童、留守儿童的受教育权给予保护，并提高此类弱势群体的师资力量，提高此类教师人员的待遇。总之，通过不断推进教育公平来推动民生的公平实现。

（二）应对就业民生问题的推进方略

就业是民众生存和生活的根本，从民生概念上看，民生的保障之一就是民众要有实现发展的权利和机会，而就业就是民众实现的发展的途径之一。就业问题解决不了或解决不好，民众的生活就无法保证。“授之以鱼，不如授之以渔”要想人民的生活幸福安康，给民众提供就业机会十分重要。当前我国的就业情势严峻，要想解决这种困难重重的就业问题，我们应该做到以下几点：

１．通过发展第三产业和增强自主创新能力来解决就业方面影响民生实现的问题。首先，要大力发展劳动和知识密集型行业，就业趋势向第三产业转变。第三产业的从业人员一部分是中高端人才，具有如信息通信、金融保险等专业素质，这些行业不仅可以吸收大量的就业人员，也能很大程度上改善大学生就业问题；第三产业也会吸收部分体力劳动者，如餐饮业、保姆行业和保洁行业等等，这样就可以解决部分非农产业转移的剩余劳力和下岗职工。可见，经济结构倾向第三产业的服务业，不仅可以创造大量就业岗位，也能更好地提高人民生活质量。

其次，增强自主创新能力，不放弃发展劳动密集型产业。在我国工业化进程中，劳动密集型产业多是没有自己的知识产权，只是为国外一些大企业做一些人力的资本输出，所分得的利润只是很小的一部分。所以，只有增强自主创新能力，拥有自己的核心产权，才能使劳动密集型产业不再是低廉劳动力的加工厂，这样的企业也必能安置大量的劳动力，提高民生质量。

２．通过促进劳动力市场的建设来促进民生的实现。就业问题是要外因和内因相结合的，不仅仅是政府给予政策上的支持，更要依靠劳动者个人的努力。首先，政府要开拓就业渠道，增加就业机会。政府要完善劳动关系协调机制，要通过市场进行劳动资源配置。依据市场需要，创造就业机会。另外，在失业人员的再就业问题上，政府应建立非营业性的职业介绍中心和职业培训中心，促进就业市场中甲乙双方共同参与，保证就业信息流通，提高劳动者的就业能力。其次，积极引导就业者转变传统就业观念，鼓励到中小企业和非公有制就业，也鼓励自主创业。

３．通过变革户籍就业制度来推动民生的发展。目前的户籍档案制度依然十分僵化，严重阻碍着就业人员在市场之间的互相流动。因此，国家应当在实践中不断深化推进人事代理制度，逐步消除户籍档案制度，逐步建立以“市场导向、政府推荐、就业者与用人单位双向选择”的就业机制。这样就业者才能在择业初期选择二级劳动市场，增加职业岗位的选择性，解决其就业难问题。同时，用人单位要逐渐消除地域歧视，不能将户籍作为选人的一个标准。只有取消了地域限制，才会使所有就业者有公平竞争的机会，增加就业机会，从而推动民生的发展。

（三）应对医疗民生问题的推进方略

医疗是关系民生的大事之一。为了不断推进民生建设，近年来党和政府把保护人民健康和生命安全放在至关重要的地位，坚持以人为本的民生医疗方略，努力实现医疗卫生事业与经济社会的协调发展。前总理温家宝也强调，今后一个时期，要重点抓好三方面工作：第一，进一步加强公共卫生体系建设，促进基本公共卫生服务逐步均等化。第二，加快健全城乡基本医疗保障体系，切实减轻群众医药费用负担。第三，改革和完善医药服务体系，全面提高医药服务的效率和质量［３］。要想建立比较完整的医疗民生体系，就要完善基本医疗卫生体系，我们应该从以下三方面入手：

１．在公共卫生服务体系方面，政府应当承担财政投入和管理的责任，从而推进医疗民生建设。在公共卫生服务体系方面的投入，ＷＨＯ规定卫生总费用达到ＧＤＰ的５％为最基本要求。目前我国的投入还有一定的差距，因此，国家要通过追加投入来确保对民众的疾病预防控制，使一些如妇婴保健、食品药品等公共卫生方面的民生服务不断完善。

２．在医疗服务体系方面，通过建立全方位的卫生服务系统来完善医疗民生建设。建立社区卫生服务站、乡镇卫生院、妇幼保健院等医疗机构与大中型综合医院分工协作、双向转诊的医疗服务体系。一般常见多发的小病在社区卫生服务机构治疗，大病和社区医院不能承担的患者，二级以上的大医院接受治疗。在大医院确诊后的慢性病治疗和手术后的康复则可转至社区卫生服务机构。实现“小病不出社区，大病及时转诊”。

（四）应对社保民生问题的推进方略

社会保障体系的建立，是最能直接体现民生的实现的，也是保障和改善民生的重要依托。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“社会保障是社会安定的重要保证”，国家依法建立的对社会成员基本生活予以保障制度，有利于社会公平、确保社会稳定、最终促进民生发展。为了推进社保方面的民生建设，我们应该从以下三方面入手：

１．通过调整社会保险缴费结构以及缴费关系来推动社保方面的民生建设。为了通过社会保险来促进各个阶层平等，我们要调整社会保险支出结构，将所有社会保险项目中个人账户部分划分为基础保险金与补充保险金两部分。其中政府主要负担基础保险金部分，其给付水平略高于最低生活保障线标准，补充保险金部分则由个人与单位的缴费构成。这样，既保证了所有民众都能够享受到一个最基本待遇，避免因工作岗位、性质不同而出现社会保障权益的相对差别，又保证了公共财政在社会保险投入中的公平。而民众公平公正的享有基本权益正是民生的基本要求。

２．要完善最低生活保障等救助制度，夯实底线公平的存在根基。要想解决城乡所有生活困难群体的最低生活问题，政府要利用税收的经济来源发展社会救助事业，并根据经济社会的发展水平不断完善救助项目，适当提高救助水平。另外，对于老年人、残疾人、妇女、儿童等特殊群体社会保障，政府也要承担其财政负担责任。

（五）应对住房民生问题的推进方略

住房是民众生存生活的必需品，因此住房问题必然成为基本的民生问题之一。改革开放以来，住房制度改革带来的进步是不容否认的，但我国住房制度和住房保障机制还很不完善，存在操作性差的问题。因此，我们面对住房的民生问题应该从以下几方面入手：

１．通过构建住房保障制度来推动住房民生问题的改进。房地产业与民生之间具有天然的联系，早在１８９０年，英国颁布《工人阶级住宅法》，随后许多资本主义国家也都陆续出台了相应的法律法规，力图通过住房保障制度来帮助贫困人群有房住，来缓和社会矛盾，保障民生的实现。但目前我国保障房的发展还有待提高，因此，我们目前的任务就是：一是房地产业应以商品房配套经济适用房共同发展。政府需出台政策，要求房地产商开发楼盘是高档小区和经济适用房配套开发。从社会公平正义的角度出发，对高档的房价适当提高，以补贴经济适用房。二是建立以廉租房、贴租房和租金补贴等方式的住房保障制度，即实施“以租为主”甚至是“以补为主”的住房保障制度。对于一些低收入人群应改变传统的购房观念，取而代之的是通过住房保障体系下的救助、援助，通过非竞争的社会再分配得以实现。三是提高住房公积金制度社会保障功能。住房公积金补贴不能完全依工资基数和单位性质进行确定，对于低收入人群，除了自己和单位缴纳公积金外，国家财政应给予一定补贴；对于民营企业的职工、城镇个体户、自由职业者和农民工等也应建立住房公积金的保障体系。

２．努力使房地产业由“支柱产业”变为“民生地产”。所谓“民生地产”，是将整个房地产业的发展置于民生的基础之上，并以保障和改善民生作为房地产业发展的基本取向。也就是说，房地产业不该是仅仅作为拉动经济增长的支柱产业，更应当成为民生产业［１２］。我们应该将房地产定位为它应有的位置，即以保障民生为宗旨、以完善住房保障为重要内容、以实现住有所居为目标，进而解决人民的安居乐业问题，也就是说房地产业应当尽早让其回归“民生地产”的定位。

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责任编辑 张小莉