快速城市化背景下的管制区规划——以《天津市津南区空间管制区规划》为例

刘锐 庞飞飞

(天津市津南区规划设计所,天津 300350)

快速城市化背景下的管制区规划
——以《天津市津南区空间管制区规划》为例

刘锐 庞飞飞

(天津市津南区规划设计所,天津 300350)

一直以来,在我们所编制的规划中,“促进”城市化的规划数量远远大于“限制”城市化的规划的数量。近年来,随着我国城市化进程的不断加速,生态环境与发展建设的冲突日益凸显,非城镇地区的进一步开发急需规划的理性制约。本文以天津市津南区为例,通过梳理城市固有的自然资源、构建城市整体生态格局的方式来探讨如何从规划的角度制约城市的无序扩张,并对目前空间管制区规划存在的问题进行了反思,以期建立一种以规划生态格局为出发点、以易于落实、便于管理为落脚点的城市规划与管理模式。

城市化 空间管制 生态格局 制约 实施

1 引言

近年来,受滨海新区和天津市中心城区的双重带动作用,津南区的发展十分迅速。城市化率由2005年的35%增加到了2011年末的65%,预计到2020年将达到97%。这是对津南区经济社会发展的一个肯定,同时,也意味着城市建设用地的比重在快速增加。土地的开发具有不可逆性。在城市化的过程中,我们关注的焦点应逐渐由“建设格局”向“生态格局”转换,通过编制空间管制区规划来引导和限制城市的空间扩展,避免开发建设对城市生态格局的破坏,促进城市化建设又好又快进行。

2 空间管制区规划依据

2.1 “反规划”理论

俞孔坚教授在2002年提出了“反规划”理念。“反规划”不是反对规划,也不是不规划,而是一种逆向的规划思路,引导人们从优先规划和设计非建设区域入手,试图构建保障自然、生物、人文过程健康与安全的景观安全格局,建立区域或城市的生态基础设施,以达到协调人地关系、促进土地可持续利用的目的。

如果我们不知道“该做什么”,至少我们要知道“一定不能做什么”。空间管制区规划,是对“反规划”中“负”的规划思路的延续,以保护城市的生态格局为出发点,优先固定生态敏感区域,之后再对剩余的土地进行有时序的开发控制。

2.2 规划相关法规

在新版《城市规划编制办法》中,明确提出中心城区的总体规划要划定“四区”——禁建区、限建区、适建区和已建区,并指定相应的空间管制措施。该强制性内容的增加,体现了规划对空间管制的日益重视。

将空间管制区规划作为专项规划来编制,是在优先保护城市生态格局的前提下对城市总体规划的一种具体和深化,也是落实总体规划的一种有效途径。

3 现状空间管制区规划存在的问题

3.1 实施较为困难

一直以来,空间管制区规划作为总体规划的一部分,对规划区域进行了划区并提出了相应的控制要求。由于总体规划层面的管制区界线划分不够严格,控制要求不够细致,具体落实起来有一定难度。

3.2 划区不够合理

由于对规划法规中管制的理解不同,规划实践中管制区的划分也各不统一。现行的“四区”划分中,已建区和适建区、已建区和限建区、已建区和禁建区之间存在着部分定义范围有所重复的问题。同时,已建区对整体生态格局的影响过大,不利于区域整体生态格局的构建。

3.3 规划相对滞后

规划对空间管制的重视仍然不足,空间管制的专项规划仍然较少且规划编制相对滞后,在指导城市生态系统构建的过程中,较为被动。部分地区的生态格局存在着“先破坏、后修复”的现象,且修复成果并不乐观。

4 津南区空间管制区划分

4.1 津南区生态格局现状

津南区位于天津市东南部,海河中下游南岸,行政管辖区面积约388平方公里。区内地势低平,河道纵横,极富垦殖之利。津南区古为退海之地,境内两条贝壳堤是沧海桑田变迁的历史足迹,现已被确定为天津古海岸与湿地国家级自然保护区的一部分。区内耕地主要集中在南部,《天津市津南区总体规划》中,确定了“南生态、北提升”的城市发展格局。

近年来,津南区城市化建设对固有生态格局的不良影响逐渐显现。贝壳堤的实验区、水库及河道的管理范围与保护范围均受到不同程度的侵蚀,耕地的数量也急剧减少;生态控制用地内已建设项目的迁出较为缓慢,生态用地的修复十分困难。区内的城市化建设急需空间管制的理性制约。

4.2“三区”控制格局

规划跟据津南区自然资源现状,把敏感性较强、生命力较脆弱的生态系统(包括生物多样性保护、水源涵养、水资源保护、生物链保护、自然资源与文化景观、城市生态环境调节、生态廊道)作为制定空间管制区划定的先决条件和确定管制区类型单元的主要依据。

经分析归类,形成了津南区“一轴两点三带”的生态格局,并确定了津南区总用地的“三区”控制格局：

(1)禁建区：应加强生态环境保护,严格禁止各类建设活动。对于已建设项目,制定相关政策、逐步迁出,同时对该区域应实行有计划的生态修复。

(2)限建区：以保护为主,对各类建设活动加以控制的地区。避免经营性项目建设,禁止盲目建设。

(3)适建区：除了禁建区和限建区以外的区域,也是城市发展优先选择的地区。应在符合总体规划和其他已批规划的前提下,按照一定的时序开发建设。

5 管制区规划的实施

5.1 控制方式

5.1.1 矢量图控制

与区域的控制性详细规划相结合,细化空间管制区边界,将界线落实为坐标精确的矢量图纸,为建设项目的选址提供准确的控制界线与严格的控制要求。

5.1.2 指标控制

根据不同生态控制区域的特点,对限建区的可建设容量给出控制指标上限;对于市级重点项目和公益性建设项目,在不影响区域生态格局的情况下,允许小规模的用地性质置换。

5.1.3 多部门控制

规划应体现各相关部门的控制要求,多部门相结合,共同控制。通过多部门的平行控制,为规划的调整增加多重阻力,从而保证规划的严格落实。

5.1.4 公示控制

将批准的规划成果通过网络等媒介进行公示,方便公众对规划的编制情况和落实情况进行有效的监督。

5.2 实施建议

5.2.1 增强规划的严肃性

规划一经批准,应严格实施,避免“朝令夕改”,提高规划的调整门槛,保证规划意图不被更改,保护区域生态格局不被破坏。

5.2.2 提高规划的灵活性

规划应充分考虑城市发展各阶段的特点,提高规划的动态更新能力,结合实施动态,形成针对性的规划策略,科学配置和管理城市空间中的各种要素。

5.2.3 公众参与、公众监督

规划的制定过程中,应做好规划的公示工作,广泛听取公众建议、征集公众意见;应及时公布规划的落实情况,接受公众的监督。

5.2.4 与其他规划的衔接

应落实城市总体规划的规划意图,并对进一步制定专项规划提出指导性建议。在空间管制区规划的基础上编制河道设计导则、设施农业专项规划等,有利于空间管制区规划的落实。

5.2.5 远近期结合

对近期规划较难落位的区域,提出远期控制要求。禁建区和限建区内的已建成项目,应分期、分批迁出。

6 结语

每个城市都有自己独特的空间格局。对区域自然资源的保护和尊重,是对城市固有景观生态格局的保护,也是对城市文脉的传承,有利于形成差异化的城市性格。在对城市的建设用地编制规划之前,编制空间管制区规划,可以对城市的无序扩张进行规划制约,从而有效的避免快速城市化过程对城市生态安全格局的破坏。

空间管制区规划在现阶段还存在立法保障、政策措施、机构管理、公众参与等实施机制方面的不足,实际操作层面的规划实施和管理经验也相对缺乏。通过数据输入、梳理、分析和总结,建立区域层面空间管制的动态跟踪、实施反馈机制,探索城市空间管制的实施评价体系,对于空间管制区规划控制模式的提升有着重要的意义,也有待于进一步研究。

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[2]宋志英,胡智英.滨海空间管制区规划探索与实践.城市,2008.02.

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[5]俞孔坚,李迪华,刘海龙.“反规划”的途径.中国建筑工业出版社,2005.

[6]金继晶,郑伯红.面向城乡统筹的空间管制规划.现代城市研究,2009.02.

刘锐,男,1980.10,在职研究生,工作于津南区规划设计所,工程师。庞飞飞,女,1987.07,本科,工作于天津市津南区规划设计所,助理工程师。