机遇与挑战： 新型城镇化进程中的民生改善

李先广

新中国成立60多年来，特别是改革开放30 多年来，我国城镇化经历了一个曲折的发展道路，改革开放以后进入快速发展的轨道。城镇化的发展成为促进我国经济飞速增长、社会快速变革、民生加快改善的重要内驱力和新的引擎。因此，研究我国城镇化进程中的民生改善之路，对于促进我国民生的改善和发展具有重要的意义。

一、城镇化是民生改善和发展的产物

城市是文明的载体，是人类文明发展的产物，是人类改善民生、发展民生到一定阶段的聚居地。城市的产生和发展，标志着人类社会文明的进步。

城镇化是在社会生产力不断提高、社会分工不断发展的基础上，逐渐产生和发展起来的。城镇化是一个动态的、发展的概念，它是一个过程，一个不断累积、沉淀的过程，是伴随着人口的迁徙，与民生解决和改善息息相关，是人们为了追求民生的解决、改善和发展需要而逐渐形成的。城镇化发展过程，本质上是民生逐渐改善的过程。

二、我国城镇化进程中民生的渐进改善

城镇化过程是一个不可逆转的社会变迁过程，也是民生改善和发展的重要过程。城镇化带来我国民生的巨大改变，有利于走新型工业化道路，转变经济发展方式，实现人口、资源、环境的和谐统一，促进人类的可持续发展；有利于带动第三产业特别是现代服务业的发展，扩大就业领域，提高人民生活水平，改善生活质量，促进文教等资源共享；有利于提高人们的科学文化素质，丰富精神文化生活，提高职业技能，促进就业；有利于发展低碳生活，改变人们的消费结构和消费方式，树立绿色文明的消费观。

我国城镇化率从1978 年的17.92%提高到2012年的52.57%，城镇人口从1.72 亿增加到7.0亿，我国城镇化建设已经达到世界平均水平。同时，我国的民生改善和发展也随着城镇化的发展进入一个新的时期。这一时期，我国在加快城镇化的同时，采取了一系列改善民生、发展民生的举措，取得了举世瞩目的成就。

城镇化的快速推进带来民生的明显改善。目前，我国已全面普及九年制义务教育，惠及1.6 亿学生；基本普及了高中阶段的教育，中等职业教育免费政策范围扩大到所有农村学生；高等教育由精英教育转变成大众化教育，高等教育总规模跃居世界首位，建成了世界最大规模的中等现代化教育体系。教育均衡取得新进展，农村和城市的贫困家庭孩子，从上幼儿园起就受到资助，上小学、初中学杂费全免，贫困寄宿生还可以享受生活补助，为农村学生提供免费午餐等各种民生措施逐步推开。2012年教育支出占GDP 支出的比例首次达到4%，教育成为公共财政的第一大支出，从根本上消除了人民群众“上学难”的状况，真正实现了“学有所教”。

我国政府将充分就业作为最大的民生工程，通过各种措施，加大就业力度，鼓励个人创业。各地陆续出台了最低工资标准，建立正常的收入增长机制，深化收入分配制度改革，逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重，增加低收入群体收入，调节过高收入，取缔非法收入。

在“病有所医”的民生工程建设方面，我国也破解了13 亿人医保的世界难题。新农合制度的建立，解决了农村看病难的问题；基本药物制度的建立、基层医疗卫生服务体系的建设，全民医疗保障制度初步建成，使得城乡居民受益人数超过13.15 亿，全国人口覆盖率达到95%以上，保证个人有能力支付所需要的医疗卫生服务；基本公共卫生服务逐步均等化水平明显提高。

2012年，我国60 岁以上老年人口已经达到1.85 亿，2013年超过2 亿，我国已经进入老龄化时代。因此，实现老有所养，是一个重要的民生问题。我国长期以来就有着尊老、孝老的优良传统，实行家庭养老保障和社会养老保障相结合，让老年人老有所养、老有所学、老有所乐、老有所为，形成了一个家庭、社会、国家相结合的养老保障体系，织就了世界上最大的覆盖城乡的养老保障网。

住房问题始终是民生的基础，我国政府采取商品房、经济适用房、廉租房等方式，启动保障房建设，改善人民的居住条件。据住房与城乡建设部2012 年发布的数字，我国人均住房面积城镇达到32.7 平方米，农村达到36.2 平方米，达到了中等发达国家的住房水平。

党的十八大以来，党中央坚持以民为本、以人为本的执政理念，把民生工作作为社会建设的根本任务，高度重视、大力推进，改革发展成果正更多、更公平地惠及全体人民。新的中央领导集体以新型城镇化为抓手，走工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的路子。

三、新型城镇化进程中民生改善的机遇与挑战

民生改善离不开经济发展，而迅速发展并且科学管理之下的新型城镇化，将为我国经济可持续发展提供新的动力和引擎。新型城镇化并不是传统意义上城乡分离的城镇化，而是“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”联动的城镇化，是信息化和工业化深度融合，工业化和城镇化良性互动， 城镇化和农业现代化相互协调，工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的城镇化。这种城镇化，注重城乡发展一体化的体制机制，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面实现一体化，城乡要素实现平等交换和公共资源均衡配置，形成了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。因此，新型城镇化为改善民生提供了新的机遇。

（一）新型城镇化为民生解决和改善提供新的机遇

1.新型城镇化建设的巨额投资，将进一步拉动经济增长，提供更多的就业机会。未来10年，我国城镇化将新增3亿城镇人口，政府将通过扩大债券市场、发挥社会资本作用等措施，支持城镇化建设，这一过程的资金投入将达40万亿元，这就意味着每年将在城镇化上投资4万亿元。这将引发“城镇化产业链”革命，培育出一大批中小企业，为大量的新城市居民带来就业机会。更重要的是，将把我国市场的容量再实质性地推上一个新台阶，为改善和发展我国的民生作出历史性贡献。毫无疑问，这不仅是我国民生改善和发展之福，同样也是世界经济的福音，为世界经济的繁荣和发展带来新的机遇。endprint

2.新型城镇化的集聚效应，为人们过上美好的生活创造了更好的条件。城市具有集聚、规模和辐射等功能效应，新型城镇化首先是人的城镇化，政府可以减少一些低效率、低水平的投入，集中有限的资金，为老百姓的基本民生提供更优越的条件保障，使老百姓学有优教、劳有所得、病有良医、老有善养、住有宜居，消除后顾之忧，民生得到真正改善。

3.新型城镇化有利于加快经济发展方式转变，生产和消费向绿色、低碳、循环、节约的方向发展。我国虽然已成为全球制造业基地，但总体上还处于国际分工和产业链的中低端，现代信息技术在企业的集成应用水平不高，企业的创新能力不强，严重制约了我国国际竞争力的提升。深度融合了信息化和工业化的新型城镇化，用数字化、网络化、智能化武装起来现代产业的发展，带动了产业的升级换代，提高了自主创新能力，极大地优化了资源配置，减少了资源消耗，提高了生产效率。

4.新型城镇化将真正实现“基本公共服务均等化”，全面提升民生的幸福指数。新型城镇化使农业转移人口真正融入城市实现市民化。政府通过科学的顶层制度设计，破除城乡二元户籍制度，使进城农民在就业、养老、医疗、住房、教育等方面与城市居民享有同等的基本公共服务，纳入城市就业服务体系，让农业转移人口能够就业放心，居住安心，从精神上真正成为城市居民。

我国2012 年的城镇化率如果按户籍人口计算仅为35%左右， 明显低于发达国家近80%的水平，也低于许多处于相同发展阶段国家的水平。差距中蕴含潜力，在未来二三十年里，如果城镇化率的提高保持目前水平，每年将有1000 多万人口转移到城市，新型城镇化为我国民生的解决和改善带来了难得的机遇，但同时也为民生的解决和改善带来巨大的挑战。

（二）新型城镇化进程中民生解决和改善面临的挑战

1.民生基础薄弱。人多地少是我国的基本国情，随着城镇化推进，我国平均每年减少耕地600多万亩，日益逼近18亿亩的耕地红线。过去30多年的城镇化进程是对土地相对粗放的利用。新型城镇化容易导致耕地减少，引发粮食危机，民生的基础容易发生动摇。耕地是民生的基础，耕地面积关系我国的粮食供应体系的安全运行，没有充足的耕地，一切民生都无从谈起。我国以世界上7%的耕地承担着养活世界上22%的人口的重任，应该说对世界民生事业的发展作出了重要贡献。但城镇化对土地的需求，容易造成耕地持续减少，粮食危机的压力增大，直接威胁到民生的基础。

2.民生支撑资源紧张。人多水少，水资源时空分布不均，水土资源与生产力布局不匹配，这是中国的基本水情。近年来，由于长期粗放的增长方式，正处于工业化和城镇化加快阶段的中国，在经济高速增长的同时，也付出了巨大的资源和环境代价，水资源与水环境保护面临严峻的挑战。新型城镇化导致城市规模扩大，进一步加剧资源紧张，环境恶化，削减了民生的支撑条件。由于城市规模的扩大，使得城市用水紧张，据有关数据显示，全国600多座城市中400多座缺水，地下水位下降，停水、限水的现象经常出现；城市空气污染，沙尘天气频繁，PM2.5值不断升高；城市建筑日益侵占老百姓的活动空间，绿地缩减，森林减少；垃圾日益增多，城市边缘被垃圾包围。

3.民生质量提升空间缩小。随着新型城镇化的进一步推进，城市规模逐渐扩大、人口逐渐增加，往往会导致衣食住行等基本生活品价格上涨、质量下降，供应困难、房价飙升等问题出现，特别是城市交通拥堵现象加剧，食品安全受到威胁，教育医疗、生老病死等基本民生活动还不尽如人意。

4.民生权利的全面落实还有很长的路要走。新型城镇化的核心是人的城镇化。农民被城镇化的浪潮裹挟着进了城，远离了乡土文化，然而要真正成为市民还面临着不少困难。他们虽然住进了城市中的高楼，享受到了城市方便的生活设施，但是他们没有融入城市的生活圈子，情感上无所归依，成为“被城镇化”的一群人。

总之，新型城镇化进程中面临的民生改善方面的挑战，须各方高度重视，群策群力，科学应对解决。通过持续不断改善民生，有效调动人们发展生产的积极性，催生新的经济增长点，为经济发展、新型城镇化健康推进提供强大内生动力。

【本文系河南省2013年政府决策研究招标课题“城镇化与改善民生关系研究”（2013B204）的阶段性成果】

（作者单位：华北水利水电大学法学院）endprint