贵州省县级市创建环境保护模范城市的思考*

商正松， 刘永霞， 申万暾

(1.贵州省环境科学研究设计院， 贵阳 550081； 2.贵阳市两湖一库环境保护监测站， 贵阳 561400)

1997年，国家环保总局(现环境保护部)在全国开展了创建环境保护模范城市的活动(以下简称“创模”)，其目的是引导地方政府在推动城市经济高速发展的同时，通过调整产业结构，不断改善城市生态环境，走可持续发展道路。

2012年5月，贵州省委、省政府在全省第七次环保大会上要求贵阳市、遵义市、六盘水市、安顺市、毕节市、铜仁市、凯里市、都匀市、兴义市等9个城市在“十二五”末创建成国家环境保护模范城市，加快生态文明建设，此外，仁怀市根据城市环境建设和管理需要也主动提出“创模”目标，全省形成了“9+1”的“创模”格局。因此，全省共计有4个县级市开展了“创模”工作。

根据“创模”具体要求，县级市在指标上略有不同。鉴于此，本文拟在分析全国其它县级市“创模”工作的特点，以对我省县级市“创模”工作提供参考。

1 “创模”指标体系

创模体系紧紧围绕着经济社会发展和环保形势不断更新，共经过6次调整[1]。2011年1月18日，环保部下发了《关于印发〈国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则(第六阶段)〉的通知》(环办[2011]3号)[2]。2011年1月27日，环保部下发了《关于印发〈国家环境保护模范城市创建与管理工作办法〉的通知》(环办[2011]11号)[3]，进一步明确了创建与复核的工作机制。《国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则(第六阶段)》中规定，“创模”考核指标共26项，分为基本条件、考核指标两部分，其中基本条件3项，考核指标23项。23项考核指标又分为社会经济指标4项，环境质量指标5项，环境建设指标8项，环境管理指标6项。指标考核范围包括三个层次：全市、市辖区和建成区，见表1。

表1 “创模”指标考核范围划分表

地级市与县级市在指标考核时存在一定的差异。首先是考核范围的不同，包括集中式饮用水源地水质达标、城市水环境功能区水质达标、城市生活污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率、公众对城市环境保护的满意率在内的5个指标，地级市考核市辖区范围，县级市则考核建成区；其次，清洁能源使用率等个别指标对于地级市和县级市有不同的考核内容，相比之下地级市的考核标准更高。

2 全国县级市“创模”现状

截至2012年4月20日，全国共有84个城市(区)获得国家环境保护模范城市称号。其中县级市28个，占总数的1/3，主要分布在东部沿海地区，以山东省和江苏省居多，占全部县级模范市的82.1%(见图1)。集中于东部沿海城市的主要原因是由于经济较发达，对环保投入力度大，而且东部沿海地区地势平坦、大气扩散条件较好等自然条件因素也是“创模”的天然优势[4]。

图1 全国县级环保模范城市分布

从命名时间来看，1997年，作为全国第一个被授予国家环境保护模范城市称号的城市——张家港市即为县级市。2000年至2007年，在全国上百个城市“创模”的背景下，共有21个县级市被授予国家环境保护模范城市称号(见图2)。

图2 历年命名的县级环保模范城市数量

从2011年1月开始实行《国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则(第六阶段)》后，截止到2012年4月20日，共有22个城市(区)获得国家环境保护模范城市称号或已经通过现场复核。其中，地级市14个，县级市7个，直辖市的城区1个。按地域划分，东、中、西部地区国家环境保护模范城市比例为19:2:1，与县级模范市全国分布情况一致。

3 贵州省“创模”县级市概况

在贵州省10个创模城市中，县级市共有都匀市、凯里市、兴义市和仁怀市4个城市，其中都匀市、凯里市、兴义市分别作为黔南州布依族苗族自治州、黔东南苗族侗族自治州、黔西南布依族苗族自治州的州府所在地，都是各州的政治、经济、文化中心；仁怀市是“国酒之乡”，2013年7月1日起，成为贵州省直管市。这4个县级市从基础设施、经济实力、信息流通等基础实力都排在贵州省各县(市、区)前列。

4 县级市“创模”的优势

4.1 考核范围的缩小

在“创模”的考核指标体系中，26项指标的考核范围不一，总共分为全市域、市辖区和建成区3个部分，面积大小排序为：全市域>市辖区>建成区。集中式饮用水源地水质达标、城市水环境功能区水质达标、城市生活污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率、公众对城市环境保护的满意率等5个指标的考核范围都是市辖区。

按中华人民共和国宪法第三十条规定，县级市不设市辖区，所以县级市在“创模”考核中，涉及考核范围为市辖区的指标按照建成区来考核，考核范围的缩小减轻了县级市的创建压力。

4.2 人口基数小

“创模”指标体系中，考核经济社会的指标一共有4项，分别从居民收入、环保投入、规模以上工业增加值能耗、GDP用水量、污染物排放强度几个方面考核。据《2012年贵州省统计年鉴》统计，仁怀市等4个城市的人均GDP都在2万元以上，在全省88个县(市、区)的排名中靠前，高于全省地级市平均水平(见表2)。

由于贵州省4个“创模”县级市人口基数小，产生的污染物较少，处理规模较地级市也相对较小，而且经济实力较强。当环保能力不足时，依靠各县级市相对充足的资金建设环保基础设施，而且建设规模较小，达标过程中较地级市迅速。

表2 贵州“创模”县级市经济发展情况(2011年)

4.3 个别考核指标的差异

在“创模”指标体系中，“城市清洁能源使用率”这一项指标对地级市和县级市的考核标准存在较大的差异。对于地级市，城市清洁能源使用率是指城市清洁能源使用量与城市终端能源消费总量之比。要提高该项指标，地级市需从根本上改变全市能源结构，需加以硬件工程措施；对于县级市，是指辖区内所有燃烧设备(锅炉、窑炉、茶炉、大灶)使用清洁能源的台眼数占燃烧设备总数的比例。相比地级市，县级市可通过加强对市区内燃烧原煤、蜂窝煤等行为的查处力度，对已使用清洁能源的燃烧设备进行必要的技术改造，提高燃烧效率等管理手段来提高清洁能源使用率，达标过程较地级市容易。

5 县级市“创模”的压力

5.1 城市发展空间不足

随着经济社会的不断发展，城区人口增多，由于县级市的城区面积较小，土地资源与经济社会发展存在供需矛盾。截至2011年底，除都匀市外，凯里市、兴义市和仁怀市的建成区绿化覆盖率均达不到35%的创模指标要求，而且差距较大(见图3)。由于贵州省的大部分城市是典型的山区城市，受地形、地貌、气候及地方经济发展水平等的制约，城市绿化拓展空间不足也因此表现得更为突出。

图3 各县级市建成区绿化覆盖率(2011年)

5.2 污染物排放的增加

随着各“创模”县级市城市经济加速发展、建成区面积、人口规模、能源与资源消费总量、“十二五”重大项目的建成投产等可能影响环境质量的诸多因素，使得污染物排放量大增，水、大气污染物减排的压力以及环境保护的压力也将随之增长，给创建工作带来较大的压力。以兴义市为例，根据《“十二五”主要污染物总量控制规划编制技术指南》计算，到2015年，兴义市总共预计新增COD排放量11 727.06 t，氨氮500.15 t(见表3)。

表3 各县级市水污染物新增量预测表 t

按照兴义市与黔西南布依族苗族自治州签订的《兴义市“十二五”主要污染物总量削减目标责任书》，到2015年，兴义市辖区内COD和氨氮排放总量分别控制在10 600、1 045 t以内。根据预测的新增量，需分别削减COD和氨氮为12 377.02 t和476.39 t，减排压力较大。根据“创模”指标体系，按期完成主要污染物总量削减任务是三项基本条件之一，是“创模”必备条件，较大的减排压力给各县级市政府提出了新的要求。

5.3 城市环保基础设施亟待完善

随着各地经济社会持续发展，人民生活水平有了显著提高，但相应的生活污水和工业废水处理设施建设仍严重滞后。虽然兴义市、都匀市、凯里市和仁怀市的人口基数较少，但是城市建设初期环保基础设施不足、城市污水管网覆盖不全、生活垃圾清运系统不完善等因素，增加了“创模”的难度。

5.4 城市综合管理水平有待提高

由于个别地方未将环境保护工作纳入领导干部考核机制，导致地方政府和领导干部重生产总值增长、轻环境保护，不重视环保基础设施投资建设及其运营，一些地区污染治理工程进展缓慢，边治理边破坏的现象时有发生，导致局部地区环境质量进一步恶化。急需创新管理体制和手段，推行城市管理人性化、精细化，及时解决人民群众关心的难点热点问题。

5.5 环境保护能力建设水平亟待提高

由于各地政府对环保部门人员编制、办公经费等投入不足，各“创模”县级市的环境监察、环境监测能力建设均达不到标准化建设要求，都存在人员缺编、办公用房面积不足、执法设备不全等现象。而且各县级市都未设立环境信息、环境宣教部门。可见，各地环境监管能力需按照环境监管标准化建设标准进一步加强，才能满足创模要求。

6 结论

“十二五”时期是贵州省工业化、城镇化、农业现代化加速推进，推动经济社会发展历史性跨越的关键时期，贵州省委、省政府以各中心城市“创模”为推手，促进全省环保工作的推进，加快全省生态文明建设，使经济发展与环境保护互利互惠，协调发展。在全省“创模”的背景下，都匀市等4个县级市虽然在考核范围、指标考核标准等方面有先天优势，但也存在着环保基础设施薄弱、环境管理水平低下等不利因素。各县级市只有集全市之力，建立高效创建机制，狠抓 “创模”重点工程，落实目标责任制，才能在“十二五”末有望创成国家环境保护模范城市。

[1] 林逢春,燕华. 国家环境保护模范城市的时空演化及相关制度回顾分析[J]. 环境污染与防治,2009(03):88-92.

[2] 中华人民共和国环境保护部.关于印发《国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则(第六阶段)》的通知[EB/OL]. [2011-1-18].http ://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201101/t20110125_200178.htm.

[3] 中华人民共和国环境保护部.关于印发《国家环境保护模范城市创建与管理工作办法》的通知[EB/OL]. [2011-1-27].http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201102/t20110212_200595.htm,.

[4] 姜文锦, 于雷, 王成新, 等. 国家环境保护模范城市创建新形势研究[J]. 环境科学与管理, 2013, 38(11): 168-172.