违法建设现象原因及查处
2014-08-27施旻
施旻
【摘 要】 随着经济社会发展，违章建筑普遍发生，我们要深入查找原因，认真依法处理，切不可对其一刀切地强制拆除。要从根本上解决违章建筑产生的条件。
【关键词】 现象、原因、分类查处
The phenomenon of illegal construction, and investigate the reasons for
Shi Min
(Fanchang County Economic Development Zone Planning and Construction Bureau Fanchang Anhui 241200)
【Abstract】 With the economic and social development, the widespread occurrence of illegal buildings, we have to find the reasons in depth, carefully handled according to law, must not be compulsory across the board for its removal. Conditions arising from the illegal buildings fundamentally resolved.
【Key words】 Phenomenon,Causes,Classification investigated
违法建设应该来说在中国是普遍现象，有的地方严重点，有的地方少点，但总的来说形式不容乐观！
1. 违法建设的产生的原因及现象
1.1 违法建设总体来说可分两大块：（1）政府、单位和集体（开发商），（2）城乡居民。
1.2 违法建设产生的原因很多：
1.2.1 政府主要是官员要政绩、想升迁。
（1）南方周末从国土资源和中农办获知，98年后，建设用地基本维系了每年500万亩左右合法用地和200万亩左右灰色用地的格局。中农办主任陈锡文曾在一个内部场合表示：“通常，土地指标在地级市这一级已基本被瓜分完毕，但县里的建设照样搞的红红火火”［1］；拆迁安置房的建设用地大多数没有指标，没有合法手续，这也是违章建筑的很大一个部分，回迁的房子没有土地证、房产证，给拆迁户生活带来很多不便，群众意见很大；在开发区，招商引资的工业项目要及时上马，很多是未批先建，没有土地证，办不了正规手续，就搞土地证明函，说明了这块土地是符合土地利用总体规划，手续正在办理，后面只给企业一个工程规划许可、施工许可的意见书，等有了土地指标，土地手续办好了，再把意见书换为各种正式许可证；土地卫片执法要来检查，就把盖好的房子、围墙推了，水泥地坪上覆上一层土，在上面撒上能很快透芽长青的农作物，应付检查，这种情况比比皆是；班子都商量好了，如果检查要处分人，领导班子成员就轮流背；官员政绩考核以GDP优先，没有土地就没有项目，没有项目就没有GDP，考核好才能升迁，政府只能先上船后买票，做违法建设的带头兵；还有就是政府的楼堂馆所要建设，没有用地指标，老百姓知道其没有合法拆迁征地手续，就会坐地要价，政府只得妥协让步。
表1 近几年国土部门查处违章情况
年代 拆除或没收建筑物万m2 收缴罚款（亿元) 移送有关责任人 已追究责任人 党纪政纪处分 移送司法机关 刑事处罚
13 346.60 7.84 996 872
12 5563.85 13.86 3193 259 92个市（地、州、盟）
11 3473.3 214.14含追缴土地出让收入 3711含刑事处分 377
10 8376.06 31.47 6531 675 以推进“新农村建设”、农业产业结构调整为名违法建设等类型的农村违法用地量大面广；国家和省级重点工程项目违法用地33.04万亩，
09 1890.75 9.09 1085含行政处分536人 161
08 133.7 0.6475 86含行政处分65人 10
07 890 5.06 436 256 撤销违规违法设立的各类开发园区及其管委会63个
（2）单位和集体的违章一般来说是法制意识淡薄，没有及时办理各种手续，但主要还是经济利益在作怪，特别是小产权房。据不完全统计，早在07年，小产权房已至占据住宅市场的两成；10年北京清理整顿小产权房，把目标缩小到了08年1月之后才开始建设的小产权房，按照这个时间标准，两年来北京认定了85个新建小产权房项目，总建筑面积约为381万平方米，相当于534个标准足球场的面积，两年来北京拆除的小产权房建筑面积只有3万平方米，不到认定数的1％［2］。近几年国土部门查处违章情况如表1。［3］
（3）上述违章情况，绝大多数是政府、单位、集体所为，触目惊心，事实说明，政府、单位、集体的违章建设还是要占很大比例的。
1.2.2 城乡居民的违章建设主要有两点：城镇居民为了改善居住条件，经济条件不够买商品房，只能在自家的房子上加层或在自家的院子里进行搭盖；农民的集中居住规划点没有批下来，孩子大了，要成婚分家。我县自2004年以来，个人建房一律不批，只是经过危房鉴定后的达到一定等级的房屋，才同意原面积、原结构、原高度的前提下进行维修、翻建。这只能导致违章建设涌现，当然也有少数农民为了谋求拆迁利益，做隔夜楼。
1.2.3 规划滞后，矛盾多、问题大。
（1）由于上位规划调整，下位规划不得批准，很多地块的用地性质也无法确认，农居民的居住点选址规划无法确定，农民建房得不到批准。我县直到08年2月才出台《繁昌县农村居民建房管理办法》，繁昌县村庄布点规划（2012～2020年），13年6月15日才通过审批。《繁昌县县城总体规划（2010～2030）》至今未能批准。
（2）就村庄而言，上一轮编制的我县域新型农村社区居民点布点规划没考虑到目前土地整治项目的实施和土地政策的约束以及重大项目的建设，实施过程中缺乏操作性，导致农民建房无法按规划实施。近十年时间，农民建房不批准，违章建设压力很大。
2. 违法建设的处罚依据和种类
建国以来，处罚违法建设的国家层面的法律、法规出台了三个：84年1月5日起施行的国务院《城市规划条例》、90年4月1日起施行的《城市规划法》以及08年1月1日起施行的《城乡规划法》，这些都是城乡规划法律制度建设的重要里程碑。
2.1 《城市规划条例》时期。
（1）《城市规划条例》共七章五十五条。其将违法建设的行政处罚分为七类，即责令其退出违章占用的土地、吊销其用地许可证、责令停止违章建设行为、吊销其建设许可证、责令其拆除违章的建筑物、构筑物、警告、罚款。［4］明文规定了拆除的主体是法院［5］。
（2）实践中，违章处理主要以罚款和拆除两个类型的行政处罚方式。但是由于该条例没有具体规定罚款的幅度，各地的行政处罚力度相去甚远。当时的建设能力有限，行政处罚对违法建设有一定的遏制作用。这一时期，各种带有地方色彩的处罚制度应运而生，其中包括保证金制度在内的一些“土办法”，客观上对打击违法建设起到了一定作用。由于拆除要通过法院执行，其程序多、时间长、成本大，一般情况下以罚款为主。
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2.2 《城市规划法》时期。
（1）《城市规划法》共六章四十六条。其处罚分为五类：责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；责令限期改正，并处罚款。只是增加了“没收违法建设”的处罚方式［6］。”明文规定了违章强拆的主体是人民法院［7］。
（2）《城市规划法》颁布之时，我国的法律制度的建设在这一时期取得了重大进展，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》等一系列重大的行政法律相继出台。这些法律都强调了在行政过程中对于公民权的保护和行政行为的程序规范，加强对行政权的制约成为这一时期的基本动向。规划执法机关必须更多地关注自身因为实体或程序上的不严谨或者过错而可能承当的法律责任，执法中的消极取向渐渐成风。执法力度有所减弱，违法建设趁虚而入并且逐步泛滥。
（3）就拿我们安徽繁昌县来说，6.5平方公里的老城区，做违章的绝大多数都是为了改善居住环境的。我们对违章建筑采取只要不是严重违反规划，处理好相邻关系，都是补交相关费用，并给予工程总造价的百分之五以下的罚款，严重影响的违章，由于通过法院程序多、时间长，多数情况是在我们耐心教育下，业主都会自拆的。通过我们和乡镇城建办的共同努力，违章建设得到了遏制。但是，对于补交了费用和接受了罚款处理的违章，能否补办手续，如何补办，没有明文规定。我县一般情况下是不予补办手续的。2002年1月～2005年7月我们对县城规划区违法建设的查处情况如表2：
表2 2002年1月～2005年7月我们对县城规划区违法建设的查处情况 面积单位：m2
年份 户数 面积 金额（元） 广告户 金额（元） 小计（元） 拆除 面 积
户数 自拆 强拆
02 129 6662 88020 14 2900 90920
03 211 12162 226394 50 10330 236724
04 150 9069 220452 63 20200 240652 33 172 120
05（1～7月） 20 1153 43799.2 1 800 44599.2 19 947.5
05（8～12月） 47 500 1200
06 381 700 15000
07 143 68000
（4）我们通过和兄弟单位交流及对当时的地方性法规的分析，违法建设行政处罚的方式仍然是罚款和拆除两种类型，以罚款为主。由于《城市规划法》没有制定具体罚款标准，各省市就不一致。除安徽省是5％较低外，其它省市的罚款比例一般都在工程造价的20%以内，只有上海市将比例提升到20%～100%。我县自05年9月成立规划局以后，对违章建筑的处理只是简单的两个字拆除。06年8月，瑞吉小区在建设中超出了地块的容积率，县规划局组织两台挖机从15日下午1：30一直干到晚上11：30，把两层建筑面积约450平方米的框架结构的违章强制拆除了，挖掘机的费用由县规划局承担的。
2.3 《城乡规划法》时期。
（1）08年1月1日实施的《城乡规划法》共七章七十条。其将违法建设的行政处罚分为五类，即责令停止建设、限期改正、限期拆除、没收实物或者违法收入、罚款。第六十四条将《城市规划法》中的“没收违法建筑物”修改为“没收实物或违法所得”，这使得其在操作中更有灵活性。《安徽省城乡规划条例》则规定了四种情况下经过消除影响或者改正可以保留违章的［8］；违章由乡、镇人民政府、县级以上地方人民政府责成有关部门采取强制拆除的措施［9］。可以看出与以前两个法律、法规不同的是，对违章建筑的强制拆除的主体由法院改为县级以上地方人民政府、镇、乡人民政府。违章拆除的时间可以大大缩短，打击的力度更加迅猛。然而没收制度依旧难以落实。
（2）07年8月15日《繁昌县依法查处违法建设工作方案》对城镇居民的2000年以后的违章，不分情况，一律拆除；对农民在2000年～2007年8月15日以内的违章，按照合法建筑物和违章建筑合并人均35平方米处理，超出部分，一律拆除。07年8月15日以后的农居民违章建筑一律拆除。08年9月，县春谷小区在建设时，开发商在批准的方案里没有两栋连体别墅，向县委、县政府汇报后，规划局从开发商那组织了两台大型挖掘机用了整整一天时间，就把这两栋连体别墅完全拆除了，挖掘机的费用由开发商承担。
（3）《城乡规划法》明确了罚款的比例，即工程造价的5% ～10%，以及没收条件。我县自《城乡规划法》实施以来，从未对违章建筑进行没收处罚处理。只有一次还算不上是真正意义上的没收形式的行政处罚。我县繁阳镇的华阳村，在集体土地上未经批准建设了一栋约3400平方米的六层综合楼，一层卖给村民做门面房、二、三层留给村里办公、四至六层卖给村民。规划局将该情况汇报给县政府，最后由县规划局作出行政处罚决定书，繁阳镇政府代表政府对该违章建筑予予没收，把村里的书记降职为副书记，继续主持村里工作，县规划局对该建设单位华阳村罚款1万元（此款仅仅是繁阳镇财政所开个发票，我们把发票复印件放在行政处罚案卷中之后，发票交回财政所作废，村里实际一分钱没交），整栋楼的最后使用情况一点也没有改变。最近，住房和城乡建设部下发了《关于规范城乡规划行政处罚裁量杈的指导意见》，根据违法建设的严重程度界定了相应的行政处罚方式，对于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，只能采取拆除或没收的方式，这应该说是重大的变革。然而，“无法采取改正措施消除对规划实施影响”仍然是个十分模糊的概念。
3. 新形势下违章建筑的查处
（1）遏制违章建筑，就是要早发现、早处理。要加大巡查力度，建立管理制度。
（2）当违法行为能够带来巨大利益，而受到严厉制裁的可能性不大时，很多农居民都是有赌博的心理，人家能做违章建筑，我也能做，人家拆的起，我家也能拆的起，相互攀比。由于违法行为在农村大都是一个村庄的很多人的行为，巨额利益促使相对人不怕遭到强制拆除的处罚。我县为加强对全县违法建设查处工作的领导，提高违法建设预防和查处工作水平，成立了县依法查处违法建设指挥部，统一指挥和协调全县查违拆违工作，所谓：“领导督阵，周密组织，部门齐上，媒体报道，大力宣传”。特别是在07年集中开展了查处违法建设活动。各镇也相应地成立了依法查处违法建设指挥所，并做到场地、人员、经费、制度“四落实”。按照“属地管理”的原则，各镇辖区内违法建设预防和查处的管理工作由各镇政府负责，县规划局主要负责违法建设的界定工作(对照航拍图、数字化影像图)，县行政执法、国土资源、公安、文体旅游、卫生、工商、广电、供水、供电、供气等相关单位依据各自职责共同做好协作工作。县规划局2008年，查处1195户违章，强制拆除46043.75平方米；2009年查处违章2443户，强制拆除141676平方米。政府还对马上要拆迁的地块，先通过航拍图、数字化影像图来确认是否有违章建筑，张榜公布，对一定年限的违章建筑分类处理，对新的违章建筑一律不予补偿。对违章建筑采取常态打击。通过严查重打，我县大规模的违章建筑已经很少爆发。
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（3）个人认为，对于违章建筑物不分情况一律拆除，这样的工作不仅是粗犷的，也是违反法律的。应该按照《城乡规划法》规定，分类处置，而不是简单、粗暴地一律拆除，只有无法采取改正措施消除影响的，才能限期拆除，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，则应该给予限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款的行政处罚。当违章建筑符合相关规定，我省就应该按照《安徽省城乡规划条例》第五十四条规定处理。当前，很多地方政府矫枉过正，没能认真领会《城乡规划法》实质。
4. 对违章建设的预防和处置
（1）要正真改变以GDP的成绩来考察提拔地方干部的做法。只有把GDP的成绩和干部升迁剥离开来，地方政府对项目的实施不会急以求成，不按法、按章搞建设的冲动就会大大减少，违法建设也会急剧下降，政府的公信力也会大大提高。
（2）要加快对总体规划的审批步伐，加快对控制性详细规划的的编制和审批，通过规划来引领建设。
（3）要加快居民点建设。对农居民点的建筑要从实际情况设计，要有给农民堆放农具、收成物的地方；对廉租房和公租房的建设要加快步伐，使收入低的城镇居民尽快改善居住条件；政府要对强控区尽快实施改造方案，切实造福地方百姓。
（4）堵不如疏导。根据《安徽省城乡规划条例》，除了规定的5种情况以外应该都能批准建设临时建设的［10］。对于政府一时还没能力改造的地区，在不影响相邻、保证满足日照间距、通风、采光、交通畅通等国家规范要求的前提下，既可采取正式批准建设，更可以采取批准临时建筑的方式来解决老百姓的住房困难问题（临时建筑物拆迁补偿是有明文规定的）。
（5）建立查处违章机制。村、社区干部要日巡查报告，做到及时发现、当场制止、每日报告；在此基础上，镇政府每周要向县查违办报送日巡查汇总表，不得漏报、瞒报、拒报、迟报；年终考评。各职能部门各负其责，齐抓共管。
（6）通过航拍图、数字化影像图等来公正地确认违章，对新发生的违章建筑一般不予补偿，对老的违章逐步清理，在拆迁补偿中认真做好违章建筑的分类处理，使得违法分子无利可图，老百姓是不患贫而患不均，只要做到公开、公平、公正，他们还是拥护政府的。对于有异议的违章，可采取邻居证明，村、镇确认后，在建筑物附近张榜公示，最后确定建筑物性质。彰显公平、公正。
（7）对恶意想套取国家拆迁补偿的违章建筑，隔夜楼，要坚决打击，绝不手软，发现建设，政府就要立即组织人马进行强拆。
我们有理由相信，在通过上述方式方法情况下，违章建筑一定能遏制，建筑市场一定会有序发展的。
参考文献
［1］ 《南方周末》2014年3月6日第九版“地方土改图景”.
［2］ 《南方周末》2014年3月13日第十八版“小产权房”的新“药方”.
［3］ 国家土地督察公告第7号-1号.
［4］ 《城市规划条例》第五十条规定.
［5］ 《城市规划条例》第五十一条规定.
［6］ 《城市规划法》第四十条、《安徽省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十二条 .
［7］ 《城市规划法》第四十二条、《安徽省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十八条 .
［8］ 《城乡规划法》第六十四条、《安徽省城乡规划条例》第五十四条.
［9］ 《城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《安徽省城乡规划条例》第五十六条.
［10］ 《安徽省城乡规划条例》第三十六条.
［文章编号］1619-2737（2014）05-08-766
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（3）个人认为，对于违章建筑物不分情况一律拆除，这样的工作不仅是粗犷的，也是违反法律的。应该按照《城乡规划法》规定，分类处置，而不是简单、粗暴地一律拆除，只有无法采取改正措施消除影响的，才能限期拆除，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，则应该给予限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款的行政处罚。当违章建筑符合相关规定，我省就应该按照《安徽省城乡规划条例》第五十四条规定处理。当前，很多地方政府矫枉过正，没能认真领会《城乡规划法》实质。
4. 对违章建设的预防和处置
（1）要正真改变以GDP的成绩来考察提拔地方干部的做法。只有把GDP的成绩和干部升迁剥离开来，地方政府对项目的实施不会急以求成，不按法、按章搞建设的冲动就会大大减少，违法建设也会急剧下降，政府的公信力也会大大提高。
（2）要加快对总体规划的审批步伐，加快对控制性详细规划的的编制和审批，通过规划来引领建设。
（3）要加快居民点建设。对农居民点的建筑要从实际情况设计，要有给农民堆放农具、收成物的地方；对廉租房和公租房的建设要加快步伐，使收入低的城镇居民尽快改善居住条件；政府要对强控区尽快实施改造方案，切实造福地方百姓。
（4）堵不如疏导。根据《安徽省城乡规划条例》，除了规定的5种情况以外应该都能批准建设临时建设的［10］。对于政府一时还没能力改造的地区，在不影响相邻、保证满足日照间距、通风、采光、交通畅通等国家规范要求的前提下，既可采取正式批准建设，更可以采取批准临时建筑的方式来解决老百姓的住房困难问题（临时建筑物拆迁补偿是有明文规定的）。
（5）建立查处违章机制。村、社区干部要日巡查报告，做到及时发现、当场制止、每日报告；在此基础上，镇政府每周要向县查违办报送日巡查汇总表，不得漏报、瞒报、拒报、迟报；年终考评。各职能部门各负其责，齐抓共管。
（6）通过航拍图、数字化影像图等来公正地确认违章，对新发生的违章建筑一般不予补偿，对老的违章逐步清理，在拆迁补偿中认真做好违章建筑的分类处理，使得违法分子无利可图，老百姓是不患贫而患不均，只要做到公开、公平、公正，他们还是拥护政府的。对于有异议的违章，可采取邻居证明，村、镇确认后，在建筑物附近张榜公示，最后确定建筑物性质。彰显公平、公正。
（7）对恶意想套取国家拆迁补偿的违章建筑，隔夜楼，要坚决打击，绝不手软，发现建设，政府就要立即组织人马进行强拆。
我们有理由相信，在通过上述方式方法情况下，违章建筑一定能遏制，建筑市场一定会有序发展的。
参考文献
［1］ 《南方周末》2014年3月6日第九版“地方土改图景”.
［2］ 《南方周末》2014年3月13日第十八版“小产权房”的新“药方”.
［3］ 国家土地督察公告第7号-1号.
［4］ 《城市规划条例》第五十条规定.
［5］ 《城市规划条例》第五十一条规定.
［6］ 《城市规划法》第四十条、《安徽省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十二条 .
［7］ 《城市规划法》第四十二条、《安徽省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十八条 .
［8］ 《城乡规划法》第六十四条、《安徽省城乡规划条例》第五十四条.
［9］ 《城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《安徽省城乡规划条例》第五十六条.
［10］ 《安徽省城乡规划条例》第三十六条.
［文章编号］1619-2737（2014）05-08-766
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（3）个人认为，对于违章建筑物不分情况一律拆除，这样的工作不仅是粗犷的，也是违反法律的。应该按照《城乡规划法》规定，分类处置，而不是简单、粗暴地一律拆除，只有无法采取改正措施消除影响的，才能限期拆除，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，则应该给予限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款的行政处罚。当违章建筑符合相关规定，我省就应该按照《安徽省城乡规划条例》第五十四条规定处理。当前，很多地方政府矫枉过正，没能认真领会《城乡规划法》实质。
4. 对违章建设的预防和处置
（1）要正真改变以GDP的成绩来考察提拔地方干部的做法。只有把GDP的成绩和干部升迁剥离开来，地方政府对项目的实施不会急以求成，不按法、按章搞建设的冲动就会大大减少，违法建设也会急剧下降，政府的公信力也会大大提高。
（2）要加快对总体规划的审批步伐，加快对控制性详细规划的的编制和审批，通过规划来引领建设。
（3）要加快居民点建设。对农居民点的建筑要从实际情况设计，要有给农民堆放农具、收成物的地方；对廉租房和公租房的建设要加快步伐，使收入低的城镇居民尽快改善居住条件；政府要对强控区尽快实施改造方案，切实造福地方百姓。
（4）堵不如疏导。根据《安徽省城乡规划条例》，除了规定的5种情况以外应该都能批准建设临时建设的［10］。对于政府一时还没能力改造的地区，在不影响相邻、保证满足日照间距、通风、采光、交通畅通等国家规范要求的前提下，既可采取正式批准建设，更可以采取批准临时建筑的方式来解决老百姓的住房困难问题（临时建筑物拆迁补偿是有明文规定的）。
（5）建立查处违章机制。村、社区干部要日巡查报告，做到及时发现、当场制止、每日报告；在此基础上，镇政府每周要向县查违办报送日巡查汇总表，不得漏报、瞒报、拒报、迟报；年终考评。各职能部门各负其责，齐抓共管。
（6）通过航拍图、数字化影像图等来公正地确认违章，对新发生的违章建筑一般不予补偿，对老的违章逐步清理，在拆迁补偿中认真做好违章建筑的分类处理，使得违法分子无利可图，老百姓是不患贫而患不均，只要做到公开、公平、公正，他们还是拥护政府的。对于有异议的违章，可采取邻居证明，村、镇确认后，在建筑物附近张榜公示，最后确定建筑物性质。彰显公平、公正。
（7）对恶意想套取国家拆迁补偿的违章建筑，隔夜楼，要坚决打击，绝不手软，发现建设，政府就要立即组织人马进行强拆。
我们有理由相信，在通过上述方式方法情况下，违章建筑一定能遏制，建筑市场一定会有序发展的。
参考文献
［1］ 《南方周末》2014年3月6日第九版“地方土改图景”.
［2］ 《南方周末》2014年3月13日第十八版“小产权房”的新“药方”.
［3］ 国家土地督察公告第7号-1号.
［4］ 《城市规划条例》第五十条规定.
［5］ 《城市规划条例》第五十一条规定.
［6］ 《城市规划法》第四十条、《安徽省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十二条 .
［7］ 《城市规划法》第四十二条、《安徽省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十八条 .
［8］ 《城乡规划法》第六十四条、《安徽省城乡规划条例》第五十四条.
［9］ 《城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《安徽省城乡规划条例》第五十六条.
［10］ 《安徽省城乡规划条例》第三十六条.
［文章编号］1619-2737（2014）05-08-766
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