我国个人信用档案建设中的问题探析

2014-08-27张静鲍玲莉

北京档案 2014年7期

张静鲍玲莉

摘要：诚实守信是中华民族的传统美德。在市场经济高速发展的社会环境下，市场经济体制正在日趋完善，信用业已成为发展经济新生重要的资源。文章以个人信用档案的建设为切入点，通过研究新形势下我国个人信用档案建设的现状，指出加快建设个人信用档案的紧迫性，分析其发展的弊端与不足，并在此基础上，笔者初步拟出了完善个人信用档案的措施。

关键词：档案法制档案建设信用档案

一、引言

“人无信不立，业无信不兴”。市场经济在一定意义上是一种信用经济。尤其在国家进一步鼓励社会投资，鼓励个人消费信贷，扩大内需，刺激消费的大背景下，公民的个人信用已经成为社会公众关注的热门话题。

近年来，随着国内信用卡消费、助学贷款、购房贷款等信贷消费的迅速发展，公民的个人信用对经济行为的影响也愈来愈大，这大大提升了社会的个人信用档案意识，个人信用档案得到了较大的发展。

但现阶段，我国个人信用档案建设中仍有很多不尽如人意的地方，本文旨在阐述完善的个人信用体系对于推动市场经济发展的积极意义，分析其在现实工作中的不足与困难，探讨解决的方法及策略。

二、我国个人信用档案发展现状及存在的问题

（一）我国个人信用档案的建设成就

国内对信用档案的研究始于20世纪末期。我国个人信用档案工作的现状是，起步较早的是银行、外经贸部门，发达地区诸如上海、北京等城市，也已建立起个人信用档案体系，在这些年的发展下，已有实质性的进展。1999年，我国第一个个人信用报告系统成立于上海资信有限公司。继而，我国广东、青岛等地也相继建立起了信用征信机构，完善机构建设并开始向外提供服务。2005年，全国统一个人征信系统首先在部分省市实现联网。2010年底，个人征信系统已经为7亿多人建立起了信用档案。2014年2月，江苏淮安已建成了江苏首个个人信用基础数据库。2014年全国人民代表大会和中国人民政治协商会议，石定果委员提出了将酒驾醉驾纳入个人信用档案的审查。

（二）我国个人信用档案建设过程中存在的问题

1.个人信用档案的法制建设不到位

（1）法律法规不健全。健全的法律法规是市场信用的保证。目前，我国还没有一部规范个人信用行业的专门法律。而比较发达的国家在这方面的制度就较为完备，比如美国在20世纪60年代末期开始制定与信用管理相关的法律，到目前为止，几乎每一部法律都经过多次修改，已趋于完善。

（2）执法力度不强，法律法规贯彻执行的不彻底。我国制定的相关保护经济信用环境的法律法规的执行情况并不乐观。据悉，在近几年查处的制假售假案件中，罚款额不到查处案值的5%，追究刑事责任的不到立案数的千分之一，银行向法院起诉的逃废贷款债务的案件，胜诉后却难以执行等。以权力代替法律，以局部对策代替法律，以程序贻误法律，以违法的规章代替已立法的法律，以地方保护利益代替统一的法律，这都是与信用经济规则相冲突的。这种行政规避法律的直接后果就是助长了经济特权，为不讲信用的企业和个人创造了取得不当利益的机会。另外，现有法律对不讲诚信的行为惩罚过轻，在利益比较之下就会间接地起到鼓励人们弃诚信而不顾，在一定程度对不讲诚信的社会风气的蔓延起到了滋长的不良影响，难以起到惩戒作用。这使得只实施了生产假冒伪劣产品而未销售的，或者销售金额难以认定的造假者受到的刑事处罚过低；由于公安机关的属地管辖原则，对不在自己辖区的制假行为认定困难，如果制假者在本地生产了价值几万元的假冒伪劣产品，又在其他地方生产了几万元的假冒伪劣产品，在认定数额时很可能达不到15万元的标准，就会逃脱刑法的处罚。

2.缺乏全面、客观、可靠的个人信用档案资料

个人信用档案是信用主体在社会活动中形成的、与信用主体有关的各种信用记录，它涵盖政治、经济、法律、道德等方方面面的内容。但目前我国个人信用档案征集的范围还比较狭窄，不够全面完整，主要表现在两方面：一是个人信用档案内收集的大多是与银行信贷相关的经济信息，能作为信用档案保存的材料相对较少；二是拥有个人信用档案的人还只是少数，主要是与银行发生信贷关系的个人或在校学生，大多数公民还是处于信用档案的监督和约束之外；三是个人信用档案中收集范围不够完整。同时，就目前状态而言，我国的社会征信工作刚刚起步，搜集信息的时间跨度短，覆盖面也不够广，也没有开放个人征信的数据。

3.个人信用档案信息共享机制不完善

个人信用档案存在和建立的根本目的就是希望能够公开说明信用主体的信用状况。但由于信用档案涉及面广，保管分散，不能及时将一个信用主体的全部材料归档到同一案卷。根据我国现行的管理体制，居民个人信用档案的信息和数据主要来自公安、工商、税务、银行、保险、医院、公共事业收费单位、商家等部门，如银行的客户信用系统，税务部门的纳税人缴税系统等。然而这些信息大多都是独立存在于各单位内部，处于相对封锁状态。整个社会缺乏同业信用记录的有效沟通，个人信用档案的利用率较低，若要了解某一信用主体的信用记录，需到多个部门去查询。机制的不完善在很大程度上阻碍了我国个人信用档案体系的建设进程。

三、完善我国个人信用档案建设的有效对策

（一）完善个人信用档案法制建设

我国是法治国家，个人信用档案建设必须要走依法治理的道路，强化个人信用档案的法制建设需要拟制适宜的法律来提供前提和保障。加强个人信用档案建设的有关立法工作，建立健全相关法律、法规，建立有效的执法机制，增强执法力度、公正执法，提高执法水平和加强执法机构、执法队伍建设。

1.完善个人信用档案法规体系

在建立健全法律法规方面，及时填补相关法律制度的空白，建立完整的民商法体系，必须尽快制定一部全国性的《个人信用法》、建立个人破产制度；学习西方发达国家的经验中的可取之处，如建立类似美国的《公平信用报告法》等；对于不适应新形势的要求的法律法规及时作出修改、补充，如现行的《银行法》。在对信用主体失信的惩罚上，可以借鉴发达国家的立法经验，如美国的《公平信用报告法》，它规定对失信行为除了罚款和勒令停业以外，对消费者个人的不良记录允许保留7年，而不是简单地随着公司和个人的破产、停业而消失。

2.强化信用执法的效力

信用执法效力也就是信用执法的程度。公安、检察、法院等司法机构要加大对失信主体的执法力度，明确其赔偿责任甚至实施惩罚性赔偿，增加失信成本，要让违法的失信者“得不偿失”。只要公民的失信行为违反了法律法规规定，就要公正的加以审理，要视其情节轻重和给信用关系另一方造成的损失的大小给予一定的行政处罚和经济制裁，情节恶劣、损失重大者要追究其刑事责任，而不应考虑个人的背景、社会地位等；在执法的过程中，要摒弃地方保护主义，那些已损害国家集体利益为代价的做法万万不可取，决不能片面强调保护地方的利益。

（二）重视个人信用档案信息的整合

整合个人信用档案信息，就是要将公民在各项社会活动中形成的信用档案，由专门机构（联合征信公司），按照档案部门制定的标准，进行收集、整理、加工、编目，及时将一个信用主体的全部材料归档到同一案卷，使所有相关信息集中起来，成为能完整、准确反映公民真实信用状况的信息。整合个人信用档案信息，要切实做好确保信息的完整性和真实性的工作。目前我国个人信用档案的建立主要通过两种方式，即个人主动建档和借助征信机构联合征信。除此之外，还要采取其来源定向收集或追踪收集以及购买等手段对其进行收集。无论采用何种形式，个人信用档案的收集必须连续不断的进行。在收集个人信用信息时都要认真界定信用档案的范围、收集渠道，注意积累信用主体在各个领域形成的相关信用信息，及时将个人全部信用档案信息集中起来，形成系统性的、综合性的信用档案信息资源。同时，要对收集到的信息实施动态管理，及时的补充信用信息的不足。

（三）尽快建构成熟的个人征信体系以及个人信用评估体系

个人信用档案的建设，其首要问题就是征集完备、准确、客观的个人信用信息，做好信用数据信息的准备，具体从两个方面进行：

1.构建成熟的个人征信体系

目前我国的个人征信系统建设还只是起步阶段，并且各地区发展不平衡，只有在上海等部分地区建立了试点，要建立完善的联网个人征信系统还需要社会各部门的长期努力。

从我国的现实状况来看，首先要建构社会对信用信息的共享机制。在目前个人信用信息分散游离在不同部门的状态下，个人征信机构应根据国家的相关法规，与各部门进行协调，各相关部门也应依法将自己掌握的信用数据通过一定的形式向有关机构开放，并定期进行交流、汇总、更新，从而建立起社会对信用信息的共享机制；其次，个人征信体系的运作要安全、规范。个人信用档案是由作为第三方机构的征信机构建立起来的，但由于个人信用信息中包含大量的个人隐私，它属于隐私权保护的范围，所以个人征信机构在对个人信用档案的建立、保管、提供使用时，尤其要注意对信用主体的隐私权的保护；另外，个人征信体系的建立应引入竞争机制，允许区域内或行业内个人征信机构并存的多层次竞争格局，在市场化运作的基础上实现互通和互补。

2.建立科学的个人信用评估体系

个人信用评估制度在一些发达国家已有一百多年的历史，近年来，我国借鉴国外经验并结合自身国情，对个人信用评估制度进行了初步的探索和尝试。但由于起步晚，发展落后，至今仍未建立完整的个人信用评估体系。先在条件成熟的区域，由政府牵头，公安、检察院等司法部门以及税务、工商管理行政等部门共同参与，建立评估机构并以此为中心构建本区的信用评估网络，其次在政策上给予支持，促进民间评估机构的成长。根据国际惯例，个人信用评估机构都应是中立的。同时，个人信用评估体系的构建离不开其他相关制度的配合以及社会信用系统的逐步完善。

四、结束语

个人信用档案是随着我国经济发展而形成的一种新的档案形式。我国发展信用消费经济的宏观形势已经成熟，个人信用档案的建设势在必行。现阶段，我国个人信用档案的建设一方面面临着政府立法不完善、系统支持不够、人才建设不足等方方面面的挑战；另一方面市场经济的发展，各行各业对个人信用档案的重视以及国家各行政执法部门正在实行的银行、海关、税务、外汇管理部门建立的记录不良行为的“黑名单”制、储蓄实名制等都为个人信用档案的建设完善提供了机遇。

同时，我们也要认识到，个人信用档案的建设也并非是一朝一夕之事，需要全社会长期地、经常性地进行公民信用意识的教育和信用知识的普及。相信只要我们重视个人信用，从深层次上理解个人信用档案与自身的关系，抓住机遇，争取社会各方面的支持，积极吸收发达国家在个人信用档案建设中的成功经验，个人信用档案体系的建设会越来越完善，从而更好地为信用经济的发展和构建和谐社会做贡献。

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