现阶段县级市应如何使用土地资源更好经营城市

许琳

【摘 要】经营城市在今天已经不是一个新鲜词汇，理论上来说就是，地方政府利用市场机制来筹集城市建设资金，通过银行贷款，发行股票、债券，采用BOT方式融资，将获得的资金投入到城市基础设施建设，然后出让土地获得财政收入，进而再投入再建设再收益形成良性循环。但通过仔细研究现在的城市，尤其是县级城市，不难发现利用土地财政经营城市也带来了一些现实问题：城市住宅用地价格与住房价格被推高，城市居民居住、生活成本上升，城市发展不均衡，公共产品提供不完善，地方政府债务风险加大，土地增值带来的收益并未流入政府口袋。本文就现阶段我国发展现状，以江苏省邳州市为案例，从怎样合理融资、土地应该如何经营、如何实现政府收益最大化、收益再投入如何分配等方面探讨县级城市应如何更好的经营城市，促进城市资源的优化配置，推动政府职能的转变，最终实现城市经济、社会、生态的可持续发展。

新一代党中央领导集体指出，面对严峻的世界经济环境，在传统的三驾马车动力不足的当下，中国经济依然有着足够的增长动力，这个动力来自于我国的城镇化进程。城镇化进程要加快，城市就要扩大规模、提高质量，其中最大的制约因素就是资金问题。怎样才能有效解决建设需要和资金短缺的难题？在主要依靠财政投入进行城市建设的传统体制外，我们又探索出一条和市场经济相适应的、可以增强城市建设后劲的发展措施——经营城市。在现阶段的财税体制下，县级城市的发展只能更多的依靠土地财政作为“本钱”去开发经营城市。近年来江苏省邳州市的发展速度较快，同时其社会组成结构在华东一带较有代表性，苏北、山东、河南、安徽的县级城市与其相似较高。本文结合邳州市的发展经营模式，总结邳州市经营发展经验，对如何使用土地资源更好经营城市进行探讨，希望能够给现阶段县级市发展话题提供参考性素材。

秦皇岛地处我国华北地区，地理位置优越，自然环境较好，适合人类生存发展，此外，秦皇岛是沟通华北和东北，北方和南方的交通要塞，自古以来，交通要地都是重点建设发展对象，所以，从自然条件和人文条件来说，秦皇岛都是非常具有投资价值的城市。但秦皇岛毕竟是中小城市，城市建设不够完善，基础设施较差，对于企业投资有一定的影响。

一、什么是经营城市

经营城市作为当下一种比较普遍的城市建设理念，在市场经济条件下应运而生，这个理念已经为人们所广泛接受并应用与城市建设。它通过地方政府融资平台，向银行贷款，发行股票、债券，采用BOT方式等来进行城市建设融资，按照商品化要求逐步提高城市公用事业的收费，大力推行城市土地的有偿使用，倡导基础设施部门的企业化经营和社会化管理，为突破城市建设资金瓶颈、实现城市建设事业的持续快速健康发展提供了一条有效途径，这已经为许多城市的有效实践所证实。

经营城市的一个重要前提，就是将城市看成一宗数额巨大、形态多样的国有资产，通过对该资产的科学运营，为城市再建设筹集更多资金。就城市而言，土地资本、建筑物、水资源及城市环境和形象都是城市资产，是政府最大的国有资产。这些资产就成为政府经营城市的城市资本。城市资本主要三种基本形式：一是自然资本，即自然生存，未经人力作用、产权属于国家所有的自然物质，主要形态是土地、地下矿藏以及水源、树木等城市自然资源。自然生成的资源也是资本，或者说是潜在的资本，这些资源一旦被开发利用，就可以转化为现实的资本。二是人化资本，即经过资金投入、人力作用后而存在的资本，如道路、桥梁、医院、学校、公园等城市基础设施。这些设施都是长期投资的结果，对城市基础设施的使用权、经营权进行经营，可以盘活城市资产的存量，激活城市的潜力，使死钱变为活钱、资产变成资金。三是延伸资本，比如城市品牌、空间经营、命名权、特许使用权等。这些大量的城市无形资产，表现为政府政策、历史文化、城市风光、生活居住软环境等等。独特的历史文化、城市风光，可以带来旅游业的繁荣，政策的有目的导向，可以吸纳某些领域的专项投资；宜人舒适的居住环境，开放包容的公平竞争环境，亦可以吸纳优秀人才、资金等的流入。

经营城市的核心理念，就是把城市当成一份需要用心经营的资产。政府经营城市，就是运用市场机制，把城市资产当作最大的国有资产投入营运，形成“投入-产出-再投入”的良性循环机制，走“以城养城、以城建城、以城兴城”的城市建设市场化道路，实现城市自我滚动、自我积累、自我发展、自我增值。在市场经济条件下，经营城市实现并改变了过去城市建设投融资单纯依靠政府的被动局面，继而把寻求资金的目光扩展到整个社会。

二、经营城市存在的风险和问题

1.资金回收周期长，资金使用效率低

一个投资项目，一般要经过投资（借贷）——经营——回收——还贷（有盈利）——再投入这一个过程。由于地方政府投融资涉及的大部分是大投入的项目，这个过程的长短直接影响企业资金的运作和工程建设进度。在很多县级城市中，资金经过多个部门的层层关卡后，数量减少，使用率降低，回收时间拉长，给再投入增加了压力。比如很多老城区旧城改造土地拍卖项目，从立项到土地拍卖后土地出让资金到位，再加上拆迁清障等工作，仅上述几个环节一轮下来，至少需要一年，如此长的周转期，完全捆住了资本再投入再发展的流动性。再比如，县级政府融资多采用银行贷款方式，银行贷款一般是3-5年为主，而项目建设完成及达到盈利水平起码在5 年以上，两者期限明显不匹配，致使偿债资金难以靠项目通过自身盈利支付。

2.融资渠道单一，负债率较高

现阶段，地方政府融资主要通过融资平台开展进行。地方政府融资平台是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企业（事）业法人机构。随着融资平台的建设、融资手段的不断发展，也伴随着出现了一些高风险的不良现象：随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出；融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强；地方政府性债务管理制度不够完善，目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱；部分单位违规取得和使用债务资金，部分债务资金未及时安排使用等。

3.基础设施建设部门、管理、资金分散，影响了经营城市多元化融资体制的进程

县级政府直接参与城市经营活动，会把城建基础设施工程交给多个部门来推进开展，这在一定程度上能够调动积极性，多方筹措资金，短时间内能保证工程资金和进度，但是长远来看，其对应的资金分散、人力分散、管理分散均不利于融资平台开展资本化运作、吸纳民间资金、内外举债等多元化融资的尝试。

4.多数县级城市经营未能得到预期收益，且经营城市所得资金去向不明确

放眼望去，现在不少县级城市城区、近郊储备土地已经卖光，而且多数土地为大批量、低价格售出，土地财政的收入不可持续，土地增值带来的收益并未流入政府口袋；近几年，在全国房地产大环境的潮流下，城市住宅用地价格与住房价格被推高，城市居民居住、生活成本上升，但是基层群众百姓购买力却未相对的提高；政府经营城市所得资金投向不明确，存在城市发展不均衡，公共产品提供不完善，基础设计建设不配套等问题。

三、经营城市经验总结及相应建议

1.第一笔融资应靠金融手段而非卖地

土地是不可再生资源，卖一块少一块。政府应当运用多种金融手段，比如发行债券、融资平台的企业资产证券化、进行第一笔融资，将所得资金用于养地，使土地增值后，再卖出土地，以获得更好的收益，尔后将收益进行再分配、再投入。BOT模式应尽量少用，这只不过是将低价卖地的交割土地时间延后，政府也不能得到土地增值带来的效益，反而要付给合作企业较高的融资成本。2012年，邳州市在徐州县市区首家成功发行企业债券10亿元，融资到帐23.2亿元，比去年净增15亿元。

2.充分经营土地资源

（1）科学规划，先行建设，促进土地升值。对城市地块发展做出科学、合理的规划，并由上级政府批准，避免相邻城市之间的恶性竞争。开展城市建设，获得先行优势，通过加快基础设施建设，改善城市生活居住、投资与经营环境，促进地价上升，之后再出租或出让土地使用权，可以大幅度增加土地经营收入。

（2）先抵押，后出售。在城市建设初期，城市基础设施尚未建设完善，城市土地的级差地租还没有更多地注入进来，同时申请使用土地的投资者们手中尚未积累起很多的现金，购买土地使用权的资金总量较少，购买力有限，地价自然也就难以升高。而随着时间的推移和城市建设的不断加强，一方面，城市建设资金不断投入，使城市土地所含有的级差地租逐渐提高，必然从价格形成角度促进地价上升；另一方面，随着城市经济的发展，社会上的资金增多，申请使用土地的投资者不仅人数增多，而且他们平均持有的现金增多，在银行信用度提高，能够用来购地的借贷资金也增多，这又可以从市场供求关系和购买力角度，促进城市土地价格上升。这样，城市土地价格在未来几年、十几年甚至几十年时间跨度内的年平均上升率，必将显著高于银行贷款年利率，更高于市政建设债的年利率，地价年平均上升率高于市政建设债年利率和银行贷款年利率的差额，分别就是通过地产抵押、先借市政建设债和银行贷款筹集而相应推迟出售土地的年收益率。先抵押，后出售的土地经营策略，是不要单纯为了筹资而急于卖地，但是对于必要的建设用地，还是应当正常地供应，即使在土地价格较低的阶段，也要毫不吝惜地出售，该卖就得卖。

（3）先收购，后租售。应当注意收购闲置的和低价的土地，以备将来出售。除了收购闲置土地之外，城市政府还应当充分运用法律规定的优先规模权，收购低价出售的土地。在市场交易中，为了逃税、逃费，买方和卖方很可能作假，使交易价偏离市场的正常价格水平。对交易价明显偏低的，政府就应该行使优先购买权，通过收购储备手段将土地买过来。

（4）先出租，后出售。在保证必要的建设用地供应的同时，应考虑将土地先多出租，后多出售。有一些土地使用者可能会由于暂时缺少购地资金而愿意在约定期限内租用土地，每年支付地租，对此应当欢迎并主动去出租。这样做等于扩大了购买和租用的土地现实购买力，有助于通过市场竞争提升地租水平，进而提升地价。

（5）严格依法开展招标拍卖。为了发挥市场经济作用，提高土地经营效益，城市土地使用权的出租和出让，都应当尽可能多的依法采取招标和拍卖方式，尽量少用协议方式，以防止政府资产变相流失。

3.推动内外部力量，化解债务风险

（1）债务制度化。在银监会、审计署的多头监控下，县级融资主体防控风险意识得到强化，在制度建设及程度规范方面逐步完善。同时，政府应就政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理等作出明确规定，使政府投资项目的融资工作从此有章可依。进一步深化制度，成立融资决策专家委员会，引入专家评审机制，对政府融资项目进行充分的论证建议，提高融资决策水平。

（2）项目有序化。应利用原有平台，放缓项目投资步伐，集中力量，优先保证在建工程，部门配套项目暂缓开工，对新投资开工项目必须要有后续资金配套才能开工，或者和建设合作企业协商分期付款合作模式。抓紧开展各项资金回流工作，压缩政府投资项目融资总量，在项目之间合理配置已取得的信用资金，提高资金使用效益。

（3）债务显性化。由于政府预算从未将政府投资项目及偿债资金列入预算内容，债务资金循环体外的部门和公众难以知悉投资项目情况和资金情况，政府债务问题始终有些神秘色彩。因此建议：建立政府债务预算编制体系并通过县（市）两会传达到各个层面，将直接债务纳入债务专项预算管理，在预算中直接体现或有负债中的显性负债。

参考文献：

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