集体土地流转及国有建设用地二级土地市场探索

吕华

【摘 要】本文从集体土地流转现状分析入手，对集体土地流转及国有建设用地管理存在的问题进行了分析，并提出了相应的对策思考。

【关键词】集体土地流传；国有建设用地；二级土地市场

集体土地承包经营权流转（简称土地流转）是对我国沿袭多年的集体土地制度的一项重大改革。是应对我国快速发展的城市化步伐，发展现代农业，提高农民收入的总要保障。按照我国土地法的相关规定，国家可以为了公共利益的需要而对土地进行征收，而这种公共利益的概率较为模糊，难以有效界定。地方政府往往为了自身利益的需要，而向农民征收土地获得巨大的土地财政收益。从目前的土地使用制度角度来看，我国农村的集体土地属于集体所用，不能直接在土地二级市场进行流动。而需要在进行征收后才能获取土地的流通权。现行土地制度不仅不能有效的规范集体土地流转及规范国有建设用地二级土地市场，需要从理论上规范我国土地流转制度。基于此，本文以集体土地流转及国有建设用地二级土地市场为研究对象，通过对存在的问题进行分析，通过浅显的探讨和研究，希望能够对于这种形势有所帮助。

一、集体土地流转现状分析

根据 2012年A市年土地利用变更调查数据可以看出，A市耕地面积只有497634.50公顷，占总面积的36.48%，而居民点和工矿用地达到了143244.21公顷，达到了12.32%，可以看出A市耕地面积较小，而城镇建设用地面积明显偏大。据A从 2002-2011 年的十年的土地变更调查数据显示，耕地面积从507634减少到490001公顷，减少了17633公顷。

从图可以看出，A市耕地变化总体呈现下降趋势，虽然近几年来，A市政府都从政策上采取了一些必要的措施，来防止因为城镇化过快给地方耕地影响多大，但由于受到地方建设冲动以及土地财政的影响，A市耕地变化趋势呈现了下降趋势，并在2008年后加快了下降幅度，因此，必须从另一角度即集约利用耕地的经营方式来转变现有的不利格局，最终确保粮食安全。

二、集体土地流转及国有建设用地管理存在的问题

1.土地流传相关法律法规不完善

当前，随着城市化发展步伐的加快，过去部分农村进行了“村改居”，既将原来的农村村民委员会改为城市居民委员会。也同样将原来的集体经济组织转变为城镇居民。这样的规定，就使得过去的集体土地自然的被转化为国有土地。这种做法虽然国家明令禁止，但土地管理法的这项规定也使得为农民集体土地所有权受损提供了合法路径。目前，在我国的土地管理法中只有征收一种形式，而无征用的形式。这样的法律规定，就使得国家在对农村集体土地只能通过征收的形式来获得其使用权，农民也不得不流转土地使用权。因此，农民集体土地所有权的单向流转的根源在于现行土地管理法对农用地使用的严格限定。我国的土地管理法，具有明显的按区位划分土地用途的特征。土地管理法的这样规定，最初的目的是通过严格保护耕地的形式，来确保粮食安全，最大限度的实现我国粮食的自己自足，避免农民将集体土地任意的进行转化，而使得我国土地红线难以保障。在这样的法律规定的前提下，农民将集体土地进行转让为非农业用地将承担高昂的代价，因为国家通过土地管理法只是保障了农村集体土地用于农村生产方面，而如果将农村集体土地用于其他的非农用途，土地管理法将难以保障其权益。

2.征占耕地主要由地方政府主导

从土地流传现状来看，批准建设用地，需要土地管理部门进行批准，而县区和县区以下政府是没有审批权限的。一些政府官员法律意识不强，权利超限使用，既和个人在土地审批中可能获得的利益有关，更和当前我国地方政府过度依赖土地财政有关。地方政府对土地征收可以解决财政资金紧张的状况，而保护耕地是一项长期的工作，在短期利益和长期责任面前，地方政府自然倾向于前者。随着城市规模越来越大，而在发展面前，财政资金紧张状况一直是其发展的瓶颈问题，必须要寻求新的收入增长点来满足发展的需要。当经营城市不但可以推动房地产及相关产业发展，以及为政府带来大量财政收入的时候，征用土地成为了地方政府一项重要的工作。地方政府卖地和征地的规模越来越大，土地出让金作为独立收入来源占地方预算外和预算内收入的比重也越来越大，不仅是最大的“预算外收入”，而且也是名符其实的“第二财政”。

3.农民在集体土地所有权流转中处于弱势地位

农民在集体土地所有权流转中处于弱势地位，主要表现在：首先，从农民集体土地所有权流转的形式来看，这种土地关系是一种单向的关系，只要是国家进行土地权的征收都带有一定的强制性，农民无法拒绝这种土地权的征收行为，土地管理法也没有对农民进行相应的权利保障。其次，是征地收益具有很高的不确定性。按照现行制度的规定，国家在对农民进行集体土地权征收的过程中，一般是通过法定的补偿权利来进行征收的，而政府会在较高价位上对土地使用权进行转让，这部分转让收益归于政府所有，农民没有权利进行索取。也就是说，集体土地在经过低价征收和高价出让环节后，其主要收益部分是归属国家所有，构成了地方政府的重要财政收入的来源，农民集体并未能享受原属于集体所有的土地出让时带来的增值部分。

三、集体土地流转及国有建设用地二级土地市场探索

1.从平等保护集体土地来修订土地管理法

一方面，要对政府的征地行为进行约束，严格控制城市建设用地的规模，减少城市发展对土地征用的无序发展问题。要转变传统的政府扩张性土地发展政策，而逐步向内涵式、集约化土地使用方式转变，来减少城市发展的占地需求，减弱地方财政对土地的过度依赖问题。另一方面，城市按土地出让价使用农民集体土地。城市发展过程中，对土地的需求从过去的单纯的征用向租用农民土地方向发展，也就是说城市只能租用农民集体土地，而不能占用农村集体土地，农村的土地使用权长期归属农民所有。这样也可以让城市在使用农民集体土地时就必须按市场出让价支付使用成本，让农民获得更多的土地收益。

2.引入集体土地发展权

我国应通过修改土地管理法中关于城市土地国有的规定，尊重现阶段城市化进程中城市并存国有土地与集体土地的事实，对集体土地不再采取征收的做法，以设置土地发展权制度来取代现在倍受诟病的征地制度。同时，在发展过程中，要通过对集体土地发展权的设置，来发展和规范我国集体土地流转制度，规范我国国有建设用地市场的需求，完善我国土地二级市场，保障我国农村农民的合法权益。进而可以有效的保护我国耕地资源，防范土地违规流转问题的发生，减少土地流失的扩大化趋势和浪费问题。通过市场机制的调节作用，来协调用地矛盾。

3.开展基于农民权益保护的农村集体土地流转制度体系试点

党的十八大三中全会在对农村土地管理上进行了较为严格和规范的规定，并多次采用了依法这个词语，可以看出，中央对农村土地管理现状的担忧以及对如何规范农村土地流转管理的关注。中央提出了要“尽快修订相关法律法规规定，规范有序的推进农村土地改革，保护农民受益，提高农民收入”。基于此，需要在开展农村土地流转试点的基础上，不断的推进农村集体土地流转改革，其开展的主要原则是：在遵守国家相关法律法规的基础上，通过完善制度规定，确保政府在进行农村集体土地征收过程中，做到有法可依、有法必依。

参考文献：

[1]黄嘉义.农村集体建设用地流转中的农民权益保障问题.经济论坛，2011，（12）

[2]邓大才.关于土地承包经营权流转市场的几个重大判断.学术研究，2009，（10）