我国地方政府融资平台债务管理问题研究

成沁洪

【摘 要】随着地方政府融资平台规模日益扩大，其债务问题也引起了社会各界的关注，相关财政金融监管部门也在近几年采取相应措施加大了清理整顿工作。本文将从对融资平台债务规模现状、存在的问题以及化解对策进行探讨。

【关键词】融资平台；债务；清理整顿

2008年世界金融和经济危机爆发，对我国经济产生了巨大的影响，我国政府通过各种积极措施应对危机，适时提出了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并出台了刺激经济发展的4万亿投资计划，使得地方政府融资平台（以下简称“融资平台”）得到了空前发展，但在发展过程中存有融资平台债务管理不规范、大部分债务收支未纳入预算管理及地方政府违规担保等问题，引起中外各层人士关注。在这种情况下，地方政府在发展城市经济的同时，如何有效控制地方政府融资平台数量与债务规模？基于此，本文试图发现存在的问题，并对地方政府融资平台发展与地方政府财政风险控制提出相应对策。

一、我国地方政府融资平台债务现状

2011年6月27日国家审计署发布的《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》数据显示，“至2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家，有3个省级、29个市级、44个县级政府分别设立10家以上。融资平台公司2010年底的政府性债务余额为49710.68亿元，占全国地方政府性债务余额的46.38%，其中政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任的债务分别占63.12%、16.38%、20.50%。部分融资平台公司管理不规范，盈利能力和偿债能力较弱，审计的6576家融资平台公司中，有358家存在借新还旧问题，借新还旧率平均为55.20%；有148家存在逾期债务80.04亿元，债务逾期率平均为16.26%；有1033家存在虚假出资、注册资本未到位等问题，涉及金额2441.5亿元。”

二、我国地方政府融资平台债务管理存在问题

1.债务未实现统一管理

融资平台债务情况由不同部门管理，地方财政部门对其债务汇总编制难度较大，在这种情况下，地方财政部门无法准确摸清融资平台的债务真实情况，同时债务管理责任制尚未建立，造成融资平台公司的债务管理、偿还与责任追究松懈，即使各地方政府强调“借、用、管、还”一体化，但在实际操作时常常出现分离的问题，再加上各融资平台没有向地方财政部门报送财务报表任务，也导致了负责贷款项目审核的地方财政部门不能全面掌握负债情况，产生地方财政部门监管盲区。

2.债务规模过大

主要表现为与地方财政收入相较而言明显过大。据2013年《财经》杂志和相关信息披露，“估计截至2012年底地方政府融资平台的总债务规模为人民币19万亿元（占GDP的37%），其中带息债务达14.3万亿元。融资平台债务达到了地方政府预算收入的311%。如果加入中央对地方政府的财政转移支付，融资平台债务与地方政府财政收入的比率将下降到179%；如果包括土地出让金，这个比率将进一步下降到141%。如果进一步包括融资平台的营业收入（这已全面涵盖地方政府的各项收入），我们估计债务与财政收入的比率为109%，仍高于许多地方政府设定的100%的临界值。”这种过度举债引导地方政府过度依赖中央政府，对中央政府有强烈的兜底预期，从而导致地方政府违背政府预算和地区经济规律，盲目扩张债务需求。

3.尚未纳入预算管理

各地方政府对其债务风险管理意识不够，造成融资平台的债务偿还计划没有进行全面的预算编制，这种情况导致地方政府的隐形成本增加；即使有些地方财政部门进行了预算编制，但对其预算编制仍然不够全面，例如Z市财政部门在2011年对地方政府性债务进行了预算编制，但仍然缺乏地方政府在融资平台公司所承担的直接债务、担保债务和承担一定救助责任债务偿还明细预算，更多的只是体现地方政府性债务余额及来源情况，融资平台年度债务偿还计划有待进一步明细化。

4.债务风险转移存在转移可能性

由于大多融资平台公司以自身经营收入、公共设施收费、国有资产、土地和财政收入做为抵押贷款，并且多头融资趋势明显，为缓解资金缺口转向信托、理财、债券、集资等渠道，即使是以地方财政收入做抵押，信用风险也难以降低，尤其一些经济落后地区，地方财政收入已经难以维持一般公共性服务支出，更是无力承担额外的债务偿还责任。若投融资平台公司无力偿还债务，地方政府需要兑现担保，或有负债在一定条件下转为直接负债，如果担保赔付超过地方政府财政收入，就会导致地方财政危机，甚至很有可能下级政府欠债由上级政府乃至中央政府还钱，形成债务风险转移至中央政府的财政风险。

三、我国地方政府融资平台债务管理对策

1.区别对待，统一管理

一方面，全面清理投融资平台公司新、旧债务，对于公益性项目形成的地方债务，地方政府应当实行预算管理，以出资额为限承担有限责任，对需要财政资金偿还的公益性项目使其不再具有融资平台功能，债务使用和偿还通过财政预算支出统一安排，逐年进行内部消化，债务存量和偿还资金规模需要结合地方可支配财力等因素确定财政性财务规模，经同级人大审查批准，上报上级财政部门备案，下级地方政府需举借财政性债务必须由上级政府统筹安排。针对融资平台公司债务实行计划管理，由融资平台公司内部建立起偿债会计子科目，通过自身留存收益制定合理的偿还年限逐步清偿，同时报地方政府相关部门进行有效管理。另一方面融资平台债务进行统一管理。可由地方财政部门牵头成立债务管理机构或领导小组，其中由相关部门与专家组成，有利于不同部门之间的协调与实现债务管理的专业性，能够及时对债务偿还情况、项目建设情况和运营能力的过程掌握，同时对所有的贷款、担保合同在债务管理机构或领导小组统一备案，防止多头举债、管理混乱的情况。

2.控制举债规模，规范管理机制

通过整合经营资源，对主营业务收入、收支项目平衡略有结余能力强的融资平台公司实行“借、用、还”一体化模式，转变地方财政“兜底买单”的局面，规避地方财政风险。其次，结合当地实际情况，尝试建立起“债务上限”管理模式，实行总量控制。如美国美国债务上限是指美国国会批准的一定时期内美国国债最大发行额。同时，严格规范投融资平台公司借款程序，落实上级相关文件要求，严禁政府及其部门单位违规担保，严禁以土地预期收入做为偿债来源，不得以机关事业单位及国有资产进行抵押或质押，切断融资平台公司进行有关纯公益性项目的投融资运营。

3.编制债务偿还预算

融资平台债务偿还纳入财政预算管理，尤其在融资平台公司债务属于地方政府负有直接责任、担保责任或者具有一定救助义务的债务纳入地方财政部门预算编制，全面汇总各举债资金情况，编制年度债务偿还计划，其中编制内容应包括预算编制说明、政府直接和间接债务收支平衡预算表、债务余额明细表、债务偿还资金收支预算表、项目举债情况表以及年度债务预计偿还情况表等，同时建立债务偿还责任制，明确相关责任人的偿债责任和项目管理责任，避免出现偿还责任相互推托、只借不还的情况。

4.建立风险管理机制

地方政府主动与各银行及相关部门共同建立动态监控地方政府性债务系统，全面建立地方政府性债务预警机制，一旦投融资平台贷款资金超过预期借款上限，实行信息报警于地方政府相关部门，避免投融资平台自行举债行为。同时地方政府尝试建立偿债基金专户，并根据实际债务规模提取一定比例（譬如6%-10%）的偿债基金，每年保持增长做为防范地方财政风险资金，一旦需要地方政府介入清理地方政府债务和处置资产时，能够有充足的预算资金缓解偿债压力，降低风险，减少当地财政支出预算调整数。

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