现行开发区建设存在的问题及解决对策

沈磊

(苏州工业园区国有资产控股发展有限公司,江苏苏州 215028)

现行开发区建设存在的问题及解决对策

沈磊

(苏州工业园区国有资产控股发展有限公司,江苏苏州 215028)

开发区在我国城市经济发展中发挥了独特的巨大作用，贡献斐然。但是，笔者认为我国开发区建设中还是存在的一些问题，主要表现土地利用粗放、引资质量和水平不高、区域空间开发秩序混乱、环境风险突出、基础设施建设滞后等。本文分析了导致这些问题产生的原因，并就开发区的发展提出了一些建议。

开发区 问题 对策建议

1 引言

开发区是经济社会发展的必然趋势，开发区建设水平是体现一个国家和地区社会文明程度的重要标志。开发区是依托区位优势、资源优势或市场优势建立的，由制造业和服务业组成的企业分工明确、协作配套紧密、集群竞争优势明显、功能布局优化的专业化产业集聚区。我国的开发区建设始于1984年，最初主要为沿海开放城市中设立的经济技术开发区，根本任务是加快利用外资和引进先进技术。1992年邓小平南巡之后，开发区建设明显提速，种类也从单一的经济技术开发区扩展到了高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区等。

2 开发区建设存在的几个问题

(1)粗放利用土地。尽管各级政府在开发区建设中通常会预先大面积圈占土地，然而，由于招商引资进度难以控制，土地征而不用、久征不用就成为常态，从而造成土地资源的严重浪费。大量的用地被生活、绿化、公用建设和其他用途占用。

(2)引资质量和水平不高。国家设立开发区的初衷是吸引外资和先进技术，通过培育增长极带动整个地区的经济发展。但从实际情况来看，开发区主导产业不明确、引资效果与规划目标不相符等现象相当普遍。

(3)区域空间开发秩序混乱。开发区的建设，必然会产生集聚效应，使区域空间结构、产业结构甚至生态格局发生明显改变。如果政府部门对区域产业布局、城镇化、基础设施建设、环境保护等缺乏前瞻性的规划，就极有可能出现开发秩序混乱、开发区与当地经济难以融合等问题。

(4)环境风险突出。许多工业园区的发展具有曲折的历史，其最初选址可能没有意识到将来发展的环境制约，待产业逐步积聚并发展壮大后，因当初选址不合理而造成的环境制约日益凸显，甚至成为区域重大风险源和污染源，这类问题在化工园区非常突出。

3 开发区建设混乱的原因分析

(1)地方利益驱动，恶意竞争频现。为了吸引外资，国家曾给予地方政府较大的自主权，允许开发区在项目审批、税收、融资、土地使用等方面享有一定的优惠政策。然而，在以GDP为导向的绩效考核机制下，一些地方领导把开发区建设作为“政绩工程”和“形象工程”，甚至把招商引资额作为政府官员的考核指标。

(2)基础设施建设滞后，难以满足需求。开发区是地方政府构建的投融资平台，基础设施则是吸引外部资金的重要手段。然而，由于基础设施建设一次性投入较大，而招商引资具有不确定性，再加上开发区的地域空间不断扩展，基础设施建设普遍滞后，尤其是集中供热、污水处理、中水回用、固废处置等环保基础设施普遍难以满足现实需求。

(3)规划管控不力，空间扩展加剧。我国的开发区选址普遍远离母城，因而其用地扩张阻力较小。

4 规范开发区建设的对策建议

(1)对开发区进行清理整顿。针对许多开发区目前存在的规模盲目扩张、综合效益不高、资源环境影响突出等问题，原批准设立开发区的部门应对其进行清理整顿。对于那些借开发区之名行圈地之实、园区土地长期闲置甚至用于房地产开发的，应坚决予以查处，收回其闲置土地。在要素保障方面，要严格按照开发区总体规划的思路，对基础保障设施进行科学合理规划；在生态环境保障方面，要严格避免重复我国在改革开放以来的“先污染、后治理”的老路子，实行环境污染一票否决制，坚持走可持续发展道路。

(2)加强入园企业准入管理。抓住当前创新经济时代的机遇，走以高新技术为发展驱动力的“新型开发区”建设之路。开发区已经逐渐迈入了人力资源和科技知识驱动的创新经济时代，开发区要抓住这一机遇，走出一条开发区的全新的建设之路，尤其是在项目引进上，建设之初，就要把引进“大、好、高”等优质高科技含量项目作为优先目标，把引入项目的科技含量作为引入项目的重要门槛之一，坚决遏制高耗能、高污染等落后产能进开发区，坚决把发展潜力不大的落后产业项目排除在开发区之外。

(3)优化开发区布局。推动经济发展方式快速转变经济开发区、高新区是推进新型工业化的重要平台，是开发区建设的依托，是开发区重点项目、重大资金、创新技术的集聚地，其科学高效的发展定位和发展目标，对加大和转化本地资源开发，对以科技促发展、创新促增长，对做大做强产业发展基础，吸引科技含量高、经济实力雄厚的企业进入开发区发展具有重要的促进作用。在整合过程中，防范环境风险和保护人群健康应成为优化园区布局的主要考虑因素。对于工业园区外卫生防护距离内、大气环境防护距离内或距离重大风险源较近的居民点，应尽快实施搬迁。

(4)加强开发区基础设施建设。应主要加强三类基础设施的建设。首先是交通基础设施的建设。我国的各类开发区主要布局于城市外围，为保证内外联络畅通，需要提高园区与主城之间，园区与主要交通枢纽之间道路的建设等级。其次是生态和环保基础设施建设。工业园区作为区域增长极，入园产业一般技术含量较高，对于其他产业的发展具有示范效应，环境保护方面应该坚持高标准。具体应通过绿地建设和景观设计，营造良好的园区内部环境；通过集中供热、污水集中处理、固废集中处置及规范的风险防范设施建设等，尽可能减轻园区对外环境的不良影响。

5 结语

我国开发区建设过程中，地方政府直接介入开发区招商引资和规划管理等活动，在利益驱动下，规划的严肃性就难以保证，开发秩序混乱、土地利用效率不高、产业先进性不强、环境风险突出、基础设施建设滞后等问题也难以从根本上解决。建议国家应逐步减轻经济总量指标在地方政府绩效考核中的比重，并通过制度层面的改革减少地方政府对开发区经济活动的干预。政府的作用应主要体现在提供必要的软硬件支持、维护公平的竞争环境以及对园区产业准入审核和制订长远发展规划等方面。

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