各国多元租赁房供给模式与启示
2014-08-27汪利娜
汪利娜
摘要:在各国的住房市场上,租赁住房具有不可或缺的地位。它既可满足消费者多样化选择,促进人口劳动力的合理流动,平抑售房市场价格,还可减轻政府公共住房的压力。为培养租赁住房市场,各国政府无不运用财税、金融、法律等多种政策鼓励民营资本进入租赁市场,使得非盈利组织、住房合作社、房地产信托基金、保险公司和私人业主成为租赁住房的主力军。借鉴国外经验,遵循《政府工作报告》中“建机制、补短板、兜底线”的精神,补好住房政策中租赁市场欠发达的短板,鼓励民营资本进入,更有效地解决大城市住房难的问题。
关键词:租赁住房,民营资本,政策激励
中图分类号:F293 文献标识码:A
文章编号:1001-9138-(2014)06-0003-11 收稿日期:2014-03-12
长期以来,让人人都拥有自有住宅不仅是“美国梦”,也是其他各国政府孜孜不倦的追求,因为住房不仅是人们遮风挡雨的栖息地,还是资产、资本财富的象征。自2008年金融危机以来,许多美国人因无力偿还债务,痛失房屋所有权,或因房产贬值蒙受财产巨额损失,这迫使美国政府开始重新调整住房政策,从以往单一的鼓励和提高住房自有率,逐步转向增加租赁住房的供给。而我国在大规模的保障房建设中,也提出了大力发展公共租赁房。那么培育租赁住房市场的要义是什么?租赁住房市场是政府主导还是市场主导?政府培育租赁住房市场可选择的政策工具是什么?从对各国租赁住房市场的供给主体、市场结构和政府干预方式的比较研究可为我国提供有益的借鉴。
1 培育租赁住房市场的合理性和必要性
从国外的经验看,无论是经济发达的欧美,还是发展中的亚非拉,租赁住房始终是住宅市场中不可或缺的组成部分。例如,美、英、法、德、日的住宅自有率分别为68%、69%、54%、47%和61%,但仍有相当一部分居民住在租赁住房。而且越是大城市、明星城市的房价越高,住房的自有率就越低。例如,日内瓦的住房自有率只有14%,柏林只有12%,纽约仅为34%,其中曼哈顿只有25%,皇后区为45%;法国全国自有率为47%,但城市仅为33%,郊区为43%,城郊以外是60%(详见表1),显然租赁住房在住房市场上有着重要地位和作用。
大量租赁住房的存在,其合理性和必要性可简单概括为以下几点。
1.1满足不同群体的多样化住房需求
首先,对任何国家而言,总有一部分国民家庭金融资产积累有限、收入比较低,可能一辈子无力购买自有住房。他们只能租房住,或居住在由政府提供的公共住房,或依靠政府的补贴居住私营的租赁房。
其次,按照诺贝尔奖得主莫氏的生命周期理论,人的一生都要经历若干阶段,学历能力的高低、资历的深浅和机遇多寡决定了其不同时期的收入、财富积累和消费能力的差异。通常,刚刚步入社会的年轻人,收入微薄,金融资产积累不足,住房消费多限于当期收入,多选择租赁住房;当他们步入中年成家立业时,工作稳定、个人储蓄积累增多和银行借贷的便利有助于他们购买自有住房。换言之,各国的人口结构、人口年龄、家庭特征(小型化或几代同堂)和婚姻状况的差异都会对租房或买房选择产生重大的影响。
最后,城市化带来城市间、城乡间的人口流动。住房具有空间固定性,购买自有住房就意味着选择了与住房相关的区位及空间环境。通常情况下,多是就业、生活相对稳定的家庭选择购买自有住房,而就业机会不确定、工作岗位频繁变动的人其购房意愿会降低,从而多选择租赁住房。因此,租赁住房存在的合理性和必要性不仅仅是为了满足中低收入群体的住房需求,还为年轻人、城市间、城乡间的流动人口,甚至是一些中高收入的群体提供了多样化的住房选择。
1.2优化住房供给结构,平抑住房价格
租赁住房市场的发展与完善不仅影响着人们住房的消费行为、租买选择,也影响着住房的市场价格。首先,按照供需关系决定的住房价格理论,面对旺盛的住房需求,充足住房供给和优化的供给结构,即租与售并举,且住房的档次、价位(高、中、低档),户型结构、空间分布等都是多元化的,这将有助于缓解供需矛盾,维系房价的稳定。尽管租赁住房与自有住房有着质的差异,一个只提供住房消费服务,另一个兼有消费和投资品双重属性,但都有同一功能,即满足人们基本住房需求,两者可以互为补充。住宅市场上出售的商品房价格越高,人们对租赁住房的需求越大;租赁市场越规范,价格可支付性越高,品质越好,对政府提供的公共租赁房或其他保障房的依赖越小,政府财政负担越轻。其次,按照资产定价理论,住房作为一种资产,其价值取决于未来一定时期内租金收益的贴现值和未来的资本性收益。因此,租金与售价在一定程度上是相互关联、相互作用的。
简言之,在一个完善的住宅市场上,合理的住房供给结构不仅是增量与存量、商品房与公共住房并存,还应是租与售并存,多元化的住房供给结构才能满足国民多层次多样化的住房需求,形成住房投资与消费的良性循环。相比之下,多年来中国“只售不租”的房改政策,造就了85%的住房自有率,按照六普数据,城镇居民基本实现了户均一套房,人均住房面积达到32.7平方米,似乎已接近甚至超过了发达国家的水平,但供给结构性短缺、租赁市场欠发达,加之住房资源的错配(城镇间供过于求与供不应求并存、多房户与无房户并存)在一定程度上都加剧了供需矛盾,进而推动了大城市房价的快速上涨。
2 各国租赁住房供给结构与方式
进一步分析各国的租赁住房市场,人们不难发现:政府并不是租赁住房供给的主角。通常,只有10%-20%公共租赁房是由政府提供的,如美国的public housing和欧洲的 social housing,且主要是面向低收入、住房困难、残疾和单亲家庭,而更多的安全、舒适和可支付的租赁住房则是由非盈利组织、住房合作社、房地产信托基金、保险公司和私人业主提供的,他们是租赁住房市场不可忽略的力量。
在法国,2009年其住房存量为3310万套,其中58%为自有住宅,42%为租赁住房。在租赁住房的市场上,私人小业主提供的租赁房占比高达53.9%,社会机构提供的占比为9.2%, 私营公司占比为2.3%,HLM(低租金住房管理机构)占比为34.5%。
在德国,2009年住房存量为3870万套,其中,72%是1948年二战后兴建的。1989年东西德统一后至1990年代初德国新建了100多万套住房,因此德国新建的住房比其他欧洲国家要多。但自有率只有43%,是发达的市场经济国家中最低的。这既有文化的因素,如人们对租房还是买房没有偏见,也有房价的因素,德国房价收入比偏高在6-7:1(而英国、法国这一比率却在4-5:1),加之较保守的银行借贷条件,贷款-房产价值比为60%(而英国房贷的首付比例为20%,甚至更低),这些在一定程度上都抑制了售房市场,而成就了租赁住房市场的发展。在德国2200多万套租赁住房中,58.5%是由私人业主提供的,私营机构投资者(主要是房地产信托基金)占18.7%,合作机构占9.7%,教会占0.6%,政府公共住房公司占12.5%。
在韩国,截至2010年住宅存量为1468万套(包括80万套空置住房),住房自有率为61.3%(但首尔的住房自有率只有51.2%),租赁住房占比38.7%。在租赁住房市场上,韩国政府从1988年开始启动公共租赁房项目,计划到1992年共建成200万套租赁房,其中包括 25万套为10%最低收入家庭建设的永久性租赁房,但实际只建成了19万套。此后历届政府不断兴建了一些公共租赁住房,目前政府提供的公共租赁房80.5万套,占全部住房存量的5.5%,占租赁住房总量的14.2%,私营部门提供的租赁房487万套,占比85.8%(韩国的租赁房比较复杂,既有月租房,即与其他国家一样,事前支付一定保证金,按月付租金的租赁房还有一种特殊的租赁合同(chonsei),承租人一次性支付房价50%的金额,此后无需按月支付租金,业主将一次性租金用于投资以获取收益,并在租赁合同期满时,部分返还给承租人)。
在美国,2010年住宅存量为1.3亿套,扣除空置房外,自有住房为7479万套,自有率为66%,租赁住房为3704万套,租房率为34%。美国政府于1937年开始为低收入群体兴建公共租赁住房,到2004年累计建造了140万套,占租赁市场的3.7%。而建筑丑陋、管理混乱、贫困人口集中和犯罪率高等多种诟病使得越来越多的人远离公共住房。2010年,全美只有120万个低收入家庭居住在由政府提供的公共住房里,330万低收入家庭居住在有政府补贴的私营租赁住房里,这既包括政府从供给面入手对私人业主提供的补贴,也包括从需求面入手为低收入家庭提供的住房券。
为什么政府不是租赁住房的主要供给者,甚至其为低收入群体兴建的公共租赁房也比较少?其主要的原因在于以下几方面。
第一,政府兴建公共租赁住房的前期投入较大。政府大规模兴建公共租赁住房需要土地和资金的投入。除大量的土地和资金投入外,且建设工期长,从土地开发、规划、设计、施工建设到竣工入住少则一年,多则二、三年,在短期内很难形成有效供给。加之受制政府财政预算约束,许多国家都很难进行大规模的公共租赁房建设。
第二,公共租赁住房的后期配套和管理成本可能会更高。政府兴建的公共租赁房多选择偏远的城乡结合部,以降低土地成本。这些偏远地区交通不便、商业、医疗、教育服务设施不配套,要解决公共基础设施配套的问题,政府的后续投入成本也是不可低估的。
第三,经济和社会效益比较差。住房总是与人们的生活和就业联系在一起的,出行难、就医难、孩子入托上学难,这都使得政府兴建的公共租赁房的吸引力大打折扣,郊区化、生活配套设施建设滞后,加上贫困人口高度集中、社会分割,很容易引发群体性事件,这些都很难让居民住得满意,使得许多年轻人宁可在城里“窝居、群居”,也不愿意去郊外。
第四,盲目的“大干快上”加剧住房资源的错配。特别是在政府主导的经济体制下,总以行政指令来搞保障房建设,而不是根据市场的需求来配置资源,让许多中小城市承担过多的保障房建设指标,这不仅无助于缓解大城市住房难的问题,还会加剧土地和住房资源配置的扭曲。这些都表明:以“搞运动”的方式搞公共租赁房建设,只要数量不要质量;只建房子,不建配套设施;只重前期开发建设,无视后期的管理服务,都会给保障房建设带来诸多负效应。即便是房子建好了,由于分配不公、管理不当等原因也会导致许多负效益的产生。
鉴于政府直接兴建公共租赁房存在成本高、管理不善、经济社会效益差等问题,各国的公共住房政策逐步从“补砖头”向“补人头”转变,而“补人头”与“补砖头”的优势在于:一是政府投入较少,租金补贴可以产生收入替代效应,将消费者住房需求与可支付能力联系起来,政府只补贴市场租金与可支付能力的差额,这不仅保障了居民的基本住房需求,还可以减少政府补贴支出, 租金补贴小于实物配租有利于提高公共资源的使用效率;二是“补人头”的退出机制动态、灵活、可操作性强,可避免住房福利泛滥和养懒汉的负效益;三是给保障对象多样化的选择,可避免社会分割,营造良好的生存环境;四是减少政府直接进入市场,对租赁住房市场的供需关系影响较小,避免资源配置的扭曲,以提高公共住房的经济和社会效益。
由于低收入者的存在是一个常态,“补人头”对政府的财政预算压力也是相当大的,常常需要将公共住房政策与其他社会保障政策相连接,才能产生较好的效果。
3 政府促进租赁住房市场作用及政策工具
当然,政府公共住房政策的变化并不意味着放弃政府责任,而是要更多的借助市场的力量来增加租赁住房的供给。众所周知,租赁住房具有投资收益率低、回收期长和管理成本高的特点,这常常使许多私人投资者望而却步,为鼓励私营部门投资租赁住房,以增加供给促进租赁住房市场的发展,各国政府多采取以下措施。
3.1 财税激励
在法国,政府为鼓励民间资本进入租赁住房市场,提供多种税收减免政策:一是,自1984年以来,政府推出私营租赁房投资刺激计划,私人业主至少要提供6-9年租赁房服务,就可按投资额的一定比例享受所得税减免,且可持续数年。以2011年为例,减免所得税税率为投资额的13%,减税期为9年。节能住房的减免税率更高,可达到22%。二是,以加速折旧的方式鼓励私人投资。三是,私人业主的租赁住房支出可抵扣个人所得税,这类支出包括:投资贷款的利息支出、维修费和管理成本等,2012年法国个人所得税的最高减税额为10700欧元。如果业主的租金收入低于15000欧元,无论支出多少,都可享受30%的减税额。
此外,为鼓励机构投资者,特别是社会团体和非盈利组织进入租赁住房市场,法国政府对提供低租金的租赁房的社会住房公司实行多种税减免,具体包括:购置土地和建筑物的增值税可减免5.5%-19.6%(因年而异);前期资助为总成本的2.5%-16.5%;可减免25年的不动产税;从需求面入手,政府为居住在私营租赁房的低收入家庭提供租金补贴。2010年法国政府提供的直接和间接住房补贴高达406亿欧元,占GDP的2.1%。其中为低收入家庭提供的租金补贴为162亿欧元,占补贴总额的39.9%。法国的住房补贴主要有三大资金来源:一是州政府财政预算(占比33%),二是社会保障预算(占比51%)和雇主基金(占比16%)。多种财税政策引导,使得法国的租赁住房市场形成了私人租赁房占53.9%,私营公司占2.3%,HLM(低租金组织)占34.5%和其他社会住房占9.2%的格局。
在德国,政府为鼓励个人和公司投资租赁住房主要有三大举措:一是实行税收减免,年减免税率为2%,期限50年;一些老旧租赁房减免税率为2.5%,期限40年。二是加速折旧。总折旧期限为50年,但折旧率因不同时期市场供需状况不断调整,有时前10年高达到4%,有时前8年为2.5%,其余年份折旧率为1.25%。三是减免10年的资本利得税,以更好的保护投资者的利益。
为保护业主利益,政府还从需求面入手给低收入承租人提供住房补贴。据德国联邦统计署的数据,2010年约有85万户享受住房租金补贴,占总户数4070万户的2.1%,补贴金额占GDP的0.05%,远远低于法国和英国。这主要得利于德国租赁住房市场房源充足、城市化率高,人口分布均衡等因素,使得租金长期平稳,由此提高了低收入户的住房可支付能力。
在韩国,政府对私营租赁房供给的补贴是全方位的,包括土地价格的补贴、利率的补贴和对承租人的直接租金补贴。土地价格补贴,降低土地的成本;利息补贴,在保障资金可得性的同时降低资金成本;对承租人的租金补贴,主要是针对最低收入户设置的补贴,与其他社会保障相结合,给最低收入户提供住房券,以提高他们在市场上租房的可支付能力。在首都首尔,收入低于最低生活标准120%、残疾和单亲家庭可享受住房券补贴费,每月为43000-65000韩元,2011年享受住房券补贴的家庭有8200户。
3.2 金融扶持
法国政府为鼓励民间资本进入租赁市场,地方政府可提供信贷担保,提供低于市场利率的贷款。通常,土地贷款期限为50年,租赁房开发贷款为40年;但其租金水平和承租人的收入要符合政府的基本要求。
韩国政府为鼓励和增加租赁住房的供给,于1981年由国土、交通和海洋事务部发起设立了国民住房基金(National Housing Fund,NHF),2004年成立了住房信贷担保基金(Housing Credit Guarantee Fund,HCGF)为开发租赁性住房提供长期、低息金融服务,包括“先租后买”式住房。这些金融服务有效的帮助韩国走出了1997年东亚金融危机和2008年的全球金融危机,维系了住房市场的稳定和金融体系的安全。