区镇合一背景下权力运行的三个困境

陈海燕

江苏省启东市通过对吕四港镇等几个经济发达镇与临近开发区的合一试点，对推进新型城镇化进行了有效探索和尝试。

一、规范区镇合一体制下权力运行的原因

推行“区镇合一”新型管理体制，能够合理配置公共服务资源，加快城乡一体化发展，改善群众生活，助推新型城镇化发展。吕四港镇“区镇合一”管理体制改革，最大的亮点在于整合行政资源，实行“两块牌子、一套班子”的合一体制，同时镇级政府获得部分县级经济社会管理权限。在实际操作中，吕四港镇政府和吕四海洋经济开发区管委会合署办公，统一领导镇和开发区的经济社会工作。在扩大管理权限方面，启东市政府通过对下放事权的梳理，于2012年专门出台指导性文件，将25个部门的518项事权赋予吕四港镇，明确其在项目、城建、环保、治安、民生等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限，依法赋予其县级经济社会管理权限，有效解决吕四港镇责任大、权力小、权责不对等的问题。

二、吕四港镇权力运行的具体实践

1.镇级政府搭建三大平台规范权力运行

在规范政府行政权力运行方面，吕四港镇主要通过搭建“便民服务中心”、“综合执法局”、“社会管理服务中心”三大平台，承接政府管理和服务的主要内容。

便民服务中心统一受理、集中办理包括派驻机构在内的行政许可、非行政许可审批及公共服务事项。便民服务中心把受理权与审批权结合，实行一个“窗口”受理、“一条龙”服务，深化行政审批制度改革和行政服务创新，减少审批事项，简化办事流程，压缩时限，提高效能。吕四港镇试行派驻式运行模式，中心提供服务平台，主要行使督办协调职能，服务人员由镇各职能机构派驻。

综合执法局代表镇政府统一行使行政处罚权（限制人身自由除外）和与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，在镇域范围内组织开展综合执法活动。

社会管理服务中心统一整合社会管理资源，实行集中办公，统一调度各个方面社会管理资源，通过政府主导、多方参与，有效化解社会矛盾，统筹协调社会关系，促进社会公平公正。

2.县级政府加强权力运行监管

根据指导性文件的规定，吕四港镇的权力得到极大的扩充，使得镇政府拥有了更大的自主决策权、执行权。为保证下放的权力能够得到有效运行，启东市政府及时出台制约机制：一是要求吕四港镇注重法制监督。在镇政府设立法制办，具有较强法律专业的人士负责日常工作，充分发挥法制办在镇政府依法行政方面的积极作用，为吕四港镇建设法治型政府当好助手，把好关。加强对镇政府在作出行政决策、行政审批、行政许可等具体行政行为的合法性审查。二是要求权力运行公开透明，要求吕四港镇将所有的权力事项进入启东市公共权力网上公开透明运行系统，明确执法标准和流程，便于法制监督和社会监督。三是要求吕四港镇注重执法程序，尤其是对公民、法人或其他组织作出对其不利的具体行政行为时，必须以书面形式告知行政相对人具有陈述申辩权和复议诉讼等行政救济权利。

三、破解区镇合一体制下权力运行的困境

区镇合一是对经济发达镇行政管理体制的一项改革，在权力资源配置方面，放权是重点，有效突破了改革瓶颈和障碍，增强了基层政府能力，有利于充分发挥经济发达镇在区域经济中的辐射带动作用。为了能使区镇合一管理体制在新型城镇化建设中可复制、可推广，亟待解决权力运行方面存在的一些问题。

1.破解区镇合一的法律缺失困境

在区镇合一体制改革中，涉及到权力下放，但是放权的内容、程序、方式和方法等存在法律授权不明或者缺乏法律依据的情况。法律缺失的困境严重制约了区镇合一改革的深化。为提高区镇合一体制下的权力运行法制化程度，我们认为：

首先，加强立法明确区镇合一体制的法律地位。根据国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》、中央编办等六部委印发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》等规定，区镇合一在政策层面上符合中央的部署和要求，享有部分县级经济社会管理权限，在镇区范围内履行法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政执法职责。但是，管理权限的下放，改变了原本《行政许可法》等对县级政府部门管理权限的规定，打破了现有的行政法对权力的限定，这在法律层面上，缺少相应的授权。对此，我们的省级立法机关应当依据《立法法》的规定，制定规范或作出一个相应的授权决定，规范区镇合一行政体制改革的程序、内容，建议江苏省在全国率先制定出台相关的地方性法规，明确权力下放的法律依据和内容，一方面可以提高权力下放的法制化，另一方面也可以确保权力运作的法制化，为全面推进强镇扩权提供法律保障。

其次，权力下放采用交办方式有法可依。权力的内容解决了，关键在于如何下放。在实践过程中，吕四港镇采用了“直接授权”或“依法委托”的方式，这在现行的法律框架下存在着合法性不足的问题。例如，涉及行政许可和行政处罚的权限，启东市政府通过委托形式下放给吕四港镇行使，但法律规定，行政机关只能在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，方可委托其他行政机关实施行政许可和行政处罚，而区镇合一的权力下放属于新事物，法律法规尚未有明确规定，显然这些行政许可和行政处罚权下放的法律依据不是很充分。为了走出这一尴尬境地，笔者认为方法有两个：一种是通过省级地方政府立法，为授权方式提供法律依据，从而扫除法律上的障碍。第二种，是在权力下放方式上，采用“交办”的方式。“对于由镇政府履行的法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政管理职权，由县（市）政府组织清理确认后向社会发布权力目录；对于由镇政府履行的非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政管理权，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由县（市）政府采用交办的方式直接交给镇政府行使，并向社会公布”，既满足了现实需要，又规避了法律风险，值得重视。交办，在人们的心目中，多是一件或某几件事情，不涉及行政执法权，但现行法律法规对交办事项并没有做出限制性规定，法无禁止即合法，当用授权、委托不能满足现实需要时，放权方式采用“交办”，符合《地方组织法》的规定，于法有据。笔者认为在目前情况下，采用第二种方法，即交办的方式比较妥当。

2.破除区镇合一的权力运行低效困境

由于镇级政府的工作人员配备较少、年龄断层、能力经验不足、专业知识匮乏等问题，县级政府下放给镇政府的权力容易出现无人对接、不愿对接、无能力对接，以及权力运行低效的现实困境。

首先，作为下放权力的县一级政府应当树立“整体批复、分步实施”的工作理念，根据乡镇的承接能力，成熟一个、下放一个，在镇政府的内设机构以及人员调整到位，并且业务工作较为熟悉的基础上，由权力所在部门逐步下放。其次，作为权力下放部门要开展相应的业务培训和技术支持，保证执法信息共享，确保下放权力得到规范运行，对于已经下放的权力，不得由该部门在承接权力的镇区继续行使，一旦发现，必须认定该项具体行政行为属无效，坚决杜绝“明放暗不放”的现象。第三，承接权力的镇政府必须要配备合格的执法人员，落实执法办公场所，加强执法人员的监督考核，规范行政权力的运行。作为放权、接权的县级政府、主管部门、镇级政府应该明确各自的权限，作出正确的具体行政行为，确保下放后有效运转。

3.破除区镇合一的权力异化困境

区镇合一后的经济发达镇从上级政府承接了各项财权、事权、裁量权和处置权，如果缺乏有效的监督机制，很可能会导致被下放权力的滥用、私用，滋生腐败行为。首先，公开是最好的防腐剂，对于经济发达镇所享有的权力清单及权力流程向社会公开，阳光运行，行政审批要做到实时登记、运行跟踪、结果反馈，行政处罚要依据公开和结果公开，权力运行的每个环节都有全面真实的记录，接受社会公众的全程监督。吕四港镇通过使用启东市公共权力网上公开透明运行系统，所有行政权力事项全程纳入全市法制监督和电子监察。其次，通过建立评估体系、实行量化测评、强化问责追究等方式明确了镇政府的责任范围。根据《启东市行政问责暂行办法》和镇政府的有关规定确定行政问责的主体、行政问责的程序和行政问责的对象，明确了吕四港镇政府工作人员的权力和责任。第三，通过加强反腐倡廉教育、提升行政人员内在素质、提高规范用权的能力来确保权力规范运行。除了行政系统的内部监督，同时还应加强国家权力机关、司法机关、社会舆论等外部监督，在吕四港镇地区应积极探索建立公民有序参与的权力监督机制，确保区镇合一体制下的权力依法行使，合理运行，有效防止权力异化问题。

作者单位：中共启东市委党校

关键词：区镇合一 经济发达镇 权力下放 法制化