政府权力的自我约束与规范：困境与超越

李万福 曹丽梅

(1.福州大学经济与管理学院， 福建福州 350116； 2.中山大学管理学院， 广东广州 510275)

政府权力的自我约束与规范：困境与超越

李万福1曹丽梅2

(1.福州大学经济与管理学院， 福建福州 350116； 2.中山大学管理学院， 广东广州 510275)

中国的经济体制改革是政府主导的制度变迁，目前仍在继续深化，真正自由的市场仍未建立，政府仍是市场竞争的主体，仍以各种方式干预市场，这也是政府未能足量提供非经济公共物品，以及政府部门和官员频繁伸出“掠夺之手”的主要原因。政府自建国来一直未能建立系统的权力配置与约束体系，未能按照权力约束权力的原则设计权力约束机制才是困境根源。建立真正自由的市场和民主社会依赖政府的转型，转型的核心在于权力的自我约束与规范。为了更有效地实现政府权力的自我约束与规范，应制度化政府部门内部控制；建立健全政府内部审计制度；优化国家审计的治理机制，促进政府治理走向“善治”。

政府权力； 政府内部控制； 政府内部审计； 国家审计

政府是以强制性权力为基础对社会进行管理的政治性组织，强制性权力是政府组织存在的基础和资源所在，但政府亦是理性“经济人”[1]，也有自身利益最大化的诉求。“世界上每一个政府都表现出人类的某些痕迹，如腐化和堕落。”[2]只有将权力关进“制度的笼子”，让其在明确的界限内运行才是政府实现“善治”的根本保证，不受约束和规范的政府权力必然导致权力的滥用与腐败。

约束和规范政府权力是实现依法治国、民主政治和市场自由的重要前提，十八大报告明确指出中国政治体制改革的目标之一是完善和健全权力运行制约、监督体系。十八大新老交替时，中国两任中共中央总书记的讲话中都强调了“腐败不除将致亡党亡国”的警讯，新任中共中央总书记习近平更是不断反复强调“反腐关乎中国存亡”、“将权力关进制度的笼子里”的观点。因此，如何将政府权力关进“制度的笼子里”以及“制度的笼子”如何构建是当前迫切需要解决的难题。

近年来已有文献讨论政府权力约束问题。文力认为在自我意识约束、理论约束、道德约束等“软约束”无效的情况下，应引入宪政框架(硬约束)来制约政府权力。[3]汪永成则重点强调约束政府权力必须对公民权利、权力分立、“问责化”等方面进行改革。[4]上述文献基本上从政府权力的外部约束提出了自己的观点，但都没有系统地分析目前政府权力约束和规范机制乏力的本质。

本文从政府权力自我约束与规范以及治理的视角来分析当前政府治理的困境，并剖析产生困境的根源，最后提出健全和完善政府权力自我约束与规范机制的实现路径。该视角不仅具有实践意义，也颇具理论价值，有助于政府逐步实现“善治”，为建立和谐的社会秩序与经济秩序提供新的思路。本文的基本结构如下，第一部分简单勾勒当前政府的权力来源、政府结构以及权力运行约束机制； 第二部分分析当前政府权力自我约束与规范的动机、困境及其根源； 第三部分提出相关政策建议； 第四部分是研究结论。

一、当前中国政府的权力来源、政府结构以及权力运行约束机制

(一) 中央政府与地方政府权力的来源与权力范围

1.中央政府与地方政府权力的来源

国家和政府得以形成的前提是人民让渡一部分权利例如财产权、执行权和处罚权，政府以税收的方式接受民众让渡的权利，为民众提供良好的社会秩序和公共物品等服务，从这个角度来说，政府权力来自于人民让渡的权力或人民委托。中国的中央政府权力来自于国家权力机关(全国人民代表大会)，全国人民代表大会通过一定程序授予中央政府公共事务管理的权利。由于中国地幅辽阔，中央政府不可能因地制宜地管理全国任何地方，还需要地方政府的积极参与，中央政府自上而下对地方政府层层授权。但地方政府的权力不仅来自于上级政府授权，还有一部分权力来自于同级的立法机关(地方人民代表大会)。

2.中央政府与地方政府的权力范围

改革开放之后，中央政府虽然分权给地方政府，但中央政府分权的范围却在不断地反复，在某些权力方面甚至进行强化。20世纪70年代至80年代末，中央政府向地方政府进行多层次多方位的放权，但是“分权泛化”的后果使得中央对地方政府的控制力明显弱化，1994年的分税制改革是中央政府集权的表现，中央政府在这一时期放弃了简单的放权，转而实施选择性的放权，其在国家宏观调控、财政等权力方面进行了强化，但总体而言，将社会管理等基本权力下放给地方政府仍是中央政府的基本取向。

(二)中国政府治理结构、权力配置、职责及其特点

中国政府的组织结构按照职能来设计和划分，按照不同的分类通常可以分为两种形式：横向治理结构和纵向治理结构。

1.纵向治理结构

中国是单一联邦制国家，中国政府沿用了历史郡县制的做法，将政府划分为五个级别，最高级别是中央政府，其余的为地方政府。中国地方政府分为四级：省级政府、市级政府、县级政府和乡级政府。权力的派生如图1所示，中央政府授权给省级政府，省级政府授权给市级政府和县级政府[5]，或者省级政府授权给市级政府，市级政府再授权给县政府，最后，县级政府授权给乡镇政府。在政府官员的任命上也遵循了这一路径。

图1 政府组织纵向结构

2.横向治理结构

政府横向组织结构如图2所示，由三部分构成：一是权力配置及运行系统；二是任务确定及资源分配系统；三是问责系统。三个部分作用如下：权力配置及运行系统主要是确定治理主体及其权力和责任；任务确定与资源分配是确定治理主体履行职责的具体事项和任务，并根据事项和任务分配资源；问责机制目的是监督治理主体是否恰当地使用权力，是否正确履行职能以及考核任务的完成情况，问责机制的主要目标是抑制治理主体的机会主义行为。

3.政府权力配置、职责及其特点

根据中国宪法和地方组织法，除了中央政府拥有外交、国防和宏观调控等特殊职能以外，从中央、省、市、县级行政单位直至乡镇，列举的政府事权(权力)、职能基本相同，即我国政府治理结构在设计上存在“职责同构”的特点，不同层级的政府在纵向间职责和机构设置上高度统一，不同政府层级(除了中央政府的特殊职能之外)之间只存在权力的管辖范围差异。毋庸置疑，不同层级的政府面对不同的权力客体，在天然禀赋、资源配置以及处理公共事务等方面的能力存在差异性，职责同构的特点可能迫使能力有限、层级较低的政府或者官员为了保住目前的代理权或者获得更高级别的代理权采用“扭曲”信息的机会主义行为。

图2 组织内部治理结构

(三) 政府权力约束机制

政府权力的约束机制根据制衡主体可以分为三个层次：政府内部权力制衡；立法、行政和司法三权(横向上)分立与制衡；政府与社会、市场之间横向分权与合作。

1.政府内部制衡机制

中央政府分权给地方政府，地方政府再将权力层层下放，上级授权政府部门需要通过特定的机制约束下级政府以防止权力的滥用和变异。政府权力的内部约束法律法规包括国务院和地方人民政府组织法(地方人民政府条款)、行政监督条例、审计法等。国务院和地方人民政府组织法(地方人民政府条款)中规定了政府的职责与权力；行政监督条例明确指出行政监督是指行政机关为主体的内部相互监督，不仅包括行政机关和行政领导者对下级行政机关、上级行政机关和行政领导者及其国家公务员行政行为的监察、督促和控制，还包括行政监察部门对所有行政机关及国家公务员的监督、审计部门对行政机关的审计等。

但国务院和地方人民政府组织法只是简单地规定了各级政府管理社会事务的职权，以及对社会职权进行了大致的区分，并没有详细规定政府的权力；行政监督条例在现实中也只能是上级机关约束下级机关，并且这种对下级的约束由于缺乏详细的法律依据也很难实现。此外，目前的行政监察和党纪检查机关由于隶属关系，受被监督者直接领导，无法从根本上约束被监督者滥用权力、寻租等行为。

2.立法、行政和司法约束

政府权力外部约束法律法规有宪法、选举法、组织法、其它若干法律、议事规则以及诉讼法等。立法机关(包括全国人民代表大会和地方人民代表大会)在约束政府机关的权力方面有着充分的宪法依据，尤其是监督政府财政预算，是“人大”监督的重中之重。司法监督体系包括人民法院和人民检察院组织。但在现实的监督中，立法机关由于缺乏法定的常规监督工作程序，不能对政府工作过程中随时出现的问题进行监督。法院和司法属于事后监督和惩罚机制，约束能力有限，相对强大的行政机关, 人民代表大会和法院始终没能达到与之制衡的应有地位。[6]

3.政府与社会、市场之间横向分权与合作

鉴于苏联休克式疗法带来的社会危机，中国的经济体制改革采用渐进的方式。政府率先推动市场经济改革，让市场在政治和社会体制外运行，在经济领域获得突破，然后依靠体制外的市场力量推动社会和政治体制改革。换句话说就是，利用经济率先突破的市场化力量带来社会的市场化，再利用社会和经济的市场化力量挤压政府活动规则的空间，最终形成服务型政府，真正自由的市场最终得以建立。到目前为止，中国的市场经济改革仍在继续，政府仍然是资源配置的重要力量，市场还没有形成约束政府权力的强有力量，相对于强大的行政力量，社会力量和市场力量依旧单薄。

二、政府权力自我约束与规范的动机、困境及其根源

(一) 政府权力自我约束与规范的动机

要实现国富民强的后现代化目标就必须让市场成为资源配置的主要方式，让企业或者其他个体成为微观市场的主体，这也是中国经济体制改革的目标之一。中国的改革是政府主导的制度性变迁，改革主要包括三个部分：经济体制改革、社会领域改革和政治体制改革。政治体制改革是经济体制改革和社会领域改革的重要前提，尤其是政治体制改革中的行政体制改革[7]，是政治体制改革中的重要组成部分。行政管理体制改革(简称政府改革)的实质是政府对自身部分权力的放弃和否定，是政府向社会、市场和公民等主体进行横向分权以及中央政府向地方政府纵向分权的过程，是政府对自身权力进行自我约束和规范的过程。

从中国政治体制改革的历史背景来看，中国政府改革原因与国外发达国家的“公共管理运动”的初衷并不相同，并不是迫于社会主导、民众参与的压力进行。政府作为改革的主体和客体，基于赶超战略，根据党的方针政策，自发进行体制改革。政府改革的目标是将自己的职责定位于宏观调控、社会管理以及提供公共物品等方面，让全能的政府逐渐地、有选择地退出经济领域和社会领域，将部分政府权力归还给市场和社会，其本质是政府对自身权力进行约束和规范的过程。

由于行政体制改革的主体是政府，改革的客体依然是政府自身，政府改革的初衷并不是因为社会和市场的力量，而是强大的政府对自身的权力的自我约束和规范，因此，政府改革并不彻底，这也是政府改革或者权力自我约束和规范陷入困境的客观原因。目前，中国的改革进入了转型的关键阶段，中国的市场经济改革已经获得巨大的突破，体制外的市场力量逐步推动着社会领域的转型，但相对于强大的政府力量，市场和社会的力量还很薄弱。市场经济改革的成功与否依赖于行政管理体制改革，市场和社会要求规则政府权力空间，要求政府成为服务型的小政府，否则市场经济改革和社会领域的改革就不可能成功，转型可能会固化。

综上所述，为了实施赶超战略和实现后现代化目标，作为政治权力的中心、推动社会发展和实施赶超战略的中坚力量，政府进行了自我意识的部分权力否定和放弃的改革，并根据市场和社会的需要进行了一系列变革，这是一种自上而下的改革动力。随着中国改革的进一步深入，市场和社会力量逐步壮大，市场和社会要求规制政府的活动空间，这是自下而上的改革动力。自上而下和自下而上的改革动力结合起来推动着政府改革的进一步深化。

(二) 政府权力自我约束与规范的困境

行政管理体制改革的主体是政府，改革的客体是政府权力。此外，政府改革的初衷并不是因为社会和市场的力量，而是强大的政府对自身权力的自我约束和规范。因此，到目前为止政府改革或者权力自我约束与规范仍处于困境当中。

1.政府过度介入市场

政府不仅是市场的积极参与者(运动员)，同时还是市场规则的制定者(裁判)，政府在中国经济成长中大多扮演了“企业家”的角色，而非“服务者”的角色。[8]在政府与国有企业的代理关系中，由于政府主导市场经济体制改革，政府与代理人(国有企业)之间的契约约定并不清晰，中国的产权改革的不彻底为政府过度干预市场提供了途径，政府拥有国有企业的剩余收益索取权，政府并没有外生于市场。政府官员为了政治晋升或者自身利益最大化而开展了实质上以经济为重心的政府间竞争，由于政府(委托人)与代理人(国有企业)之间的权责约定并不明晰，以经济为重心的政府间竞争使得委托人和代理人(国有企业)之间的利益在一定程度上又有一致性，政府官员追求经济增长后的政治晋升，代理人追求企业或者自身利益最大化，于是委托人与代理人之间容易出现“合谋”现象。此外，由于委托人和代理人天然的“政治姻亲”关系，代理人对委托人进行“投资”，委托人更容易被代理人“俘获”，制定有利于代理人的管制制度，从而伤害了市场其他主体的权益。政府间的区域经济利益以及政府过度干预经济的弊端随着经济体制的进一步深化逐渐显现出来。

政府过度介入市场的另一个重要表现是直接干预市场。政府通过决策权和执行权的管制途径进行直接干预，譬如，中国的产业政策一个显著特点就是以政府对于产品、技术和工艺的选择来替代市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择。[9]2012年武汉的爱丽舍出租车严重质量问题事件亦是政府利用执行权直接管制干预市场的典型代表。武汉市的客管处允许个体司机自行购买出租车，但却在买车的环节上设下障碍，使个体司机无法自行买车，只能向车管处购买指定车型，但向车管处购买的出租车不仅远远高于市场价格，并且还存在缩水版刹车的严重安全隐患。

2.非经济性公共物品领域的政府失灵

从政府与人民的契约来看，政府的本质职能是保障社会公平和效率。从政府职能领域来看，政府不仅有经济管理职能，更重要的是提供公共产品和服务。公共产品和服务可以区分为经济型公共物品和非经济型公共物品。经济型公共物品包括交通、通讯和能源等，可以直接作为政府官员任期内的产出函数或者“政绩”，对于吸引投资资本具有重要的作用。而非经济性公共物品，例如医疗、教育、社会福利等，对于地区经济增长以及“政绩”表现并无直接作用。政府(代理人)出于自身效益最大化考虑，政府间竞争和“政绩”的晋升需求促使政府将有限的财力投资于拉动经济增长的经济型公共物品或项目上。但非经济性公共物品或服务的供给也是考核代理人的指标之一，代理人为了保持目前的代理权或者更高级别的代理权向上级政府传递 “好消息”，或者扭曲操纵“好消息”，隐藏关于非经济性公共产品和服务的部分信息。这种道德风险行为忽视或者减少了非经济型公共产品和服务的提供，导致部分公共物品和服务的缺失或不足，妨害了社会公平，不利于社会稳定。社会公平和社会稳定是改革的坚实基础，非经济性物品的长期缺失或者不足，无疑会影响改革的力度与效果，影响国家经济的发展速度。

3.“掠夺之手”泛滥

在政府内部的层层代理关系中，中央政府分权给地方政府，每个下级政府又进一步授权给低一级政府，直至终极代理人——乡镇。中国政府的组织结构是典型的金字塔式的科层模式，存在着科层组织信息传递不畅通的固有特征。科层组织中的代理人的信息一般是自下而上传递，由于代理人的行为很难观察，下级政府通常为了部门或者个人利益诉求隐藏或扭曲对自己不利的“坏消息”，传递有利于自己的“好消息”。政府组织之所以会出现各种各样的道德风险行为，客观的原因是委托人和代理人之间的信息不对称，这种不对称引致了信息隐藏、信息传递以及信息操纵的租值耗散。政府部门或者官员的道德风险行为的主观原因是政府部门或者官员有其利益诉求，这些利益诉求不仅包括政治晋升(更高级别的代理权)，还包括目前代理权的扩张(虽然未晋升，但享有更高级别代理权的控制权力)以及经济利益最大化。在科层组织内部传递信息的渠道不通畅以及控制和约束政府权力的机制薄弱的情况下，政府部门以及官员伸出的可能不是“扶持之手”，而是“掠夺之手”。

在国有企业与政府的代理关系中，国家在并不改变国有企业性质的前提下进行放权，国有产权的剩余控制权依然掌握在政府手里。在这样的委托代理关系中，国有资产监管部门并不是这些资产的真正所有者，真正所有者是全体人民。在所有者缺位的条件下，政府官员并不会像私有产权那样对代理人进行有效的约束和激励，并且在选择代理人的过程中，愿意将代理权委托给送租金给自己或者自己所在集体的人。

此外，政府手中拥有配置稀缺资源的权力，例如政策制定权、执行权、土地、进入壁垒、政策性补贴、行政许可等，利益集团或者个人为了获得这些稀缺资源，需要向政府官员投其所好。[10]政府部门或者官员除了政治晋升还有利益最大化的需求，其伸出“掠夺之手”引致的腐败现象层出不穷。行政腐败不仅降低了中国经济增长率，还浪费了大量的公共支出。[11]譬如2008年的郭京毅案件，凸显了政府部门行政立法腐败问题。案发前20多年来郭京毅不仅参与和主管了外资法律法规的起草和修订工作，还同时拥有参与到本部门审批等事项的权力，影响力延伸到了执法领域。郭京毅案件背后的实质是外资企业通过“投资”俘获了郭京毅，给中国造成了不可估量的损失。

(三) 政府权力自我约束与规范的困境根源

为何目前的政府治理模式陷入了困境？管制俘获理论认为政府也是 “理性经济人”，政府在管制过程中，相对占优的被管制者(利益集团)会对政府施以各种“投资”，让管制政府制定和实施一些有利于占优利益集团的管制政策，为被管制者(占优的利益集团)获得垄断利润而设定管制壁垒，最终导致租值耗散，降低行业或者整个社会的资源配置效率。公共选择理论也部分解释了政府治理陷入困境的原因，认为政府也是“理性经济人”，有其利益最大化的偏好，容易被利益集团俘获，制定和实施有利于占优利益集团的管制政策，这也是政府官员过度干预市场、“掠夺之手”泛滥和非经济性公共物品供给不足的客观原因。

但中央政府积极自发地推动了行政管理体制改革，政府追求自身利益最大化的假设并非完全成立。在改革的过程中，中央政府推动了经济体制改革，地方政府积极参与，政府部门对自身的权力优化配置方面也付出了诸多努力。

中国政府治理陷入困境的真正原因在于自建国以来政府部门未建立系统的权力配置与约束体系，未能按照权力约束权力的原则来设计权力约束机制，没有细化哪一级政府应该拥有多大的权力、应当承担哪些职责，没有对政府间纵向和横向的职责进行合理配置，以及没有划定政府与市场、社会的界限。中国政府在权力运行的过程中只是根据实际需要或者出现的问题进行整改、改良或者修补。政府自身体制的改革，不管是机构调整还是转变职能的行政管理体制改革，大都是在权力严重失衡、约束与规范系统严重失灵的情况下进行的，政府治理陷入困境在所难免。中央政府纵向分权时，依据隶属辖区下放权力，采用了统一的职能模式，这种模式有利于权力的回收，但不能够系统地约束和规范下级政府的行为。

从纵向约束机制来看，中央政府与地方政府的效用、目标具有异质性。委托人与代理人之间的效用函数、目标不同以及委托人与代理人存在着信息不对称，代理人会有机会主义行为的动机，具体表现为履行契约过程中隐藏信息和行为的代理问题，从而给委托人带来非效率损失。为了降低代理人的道德风险和逆向选择带来的非效率损失，委托人需要设计激励和约束机制来降低信息不对称，使得代理人履行契约，在可调和的情况下代理人实现其效用最大化的同时委托人也能够实现其目标。

目前中央政府对地方政府的约束机制主要依靠人事任命和绩效考核机制来实现。以人事任命为核心的纵向约束机制的主要目标在于约束关键岗位的领导干部，保证中央政府的政策与意志能够得到执行，但纵向人事考核机制无法约束和规范地方政府日常行为。此外，中央政府人事任命约束机制的实现依赖可行的考核评价机制，中央政府通过建立详细的考核评价机制，考察地方政府的政绩，以量化的考核结果作为人事任命的依据，但这种考核机制建立在中央政府能够获得详细、准确的信息并能做出精准评估的基础上。中国政府是典型的金字塔式的科层组织，科层组织的最大特点是信息传递不通畅，地方政府部门以及官员为了能够取得更高的代理权、保住目前的代理权或实现利益最大化，会扭曲信息或者选择传递对自己有利的信息，隐藏对自己不利的信息。因此，中央政府的人事任命激励机制很难发挥实质性的作用。

三、超越困境：政府权力自我约束与规范的实现路径

政府是被赋予了强制和垄断性权力的“超级企业”。[12][13]部分研究者研究政府治理问题时总是聚焦在政府职能转变、政府的大小、政府与市场，以及政府权力的外部约束等问题上，但却忽略了这些问题的共同本质：政府权力内部约束和规范机制的薄弱与欠缺。

随着中国经济转型的进一步深化，政府治理困境加剧。目前中国政府的权力外部约束机制和内部约束机制同样薄弱乏力，政府职能与权力非均衡匹配，超越政府困境的路径选择只能通过进一步完善横向和纵向的约束机制，尤其是约束地方政府行为，才能确保政府权力不被滥用。政府对自身的官僚结构等问题进行调适、其角色和功能被明确限定是必然的趋势。政府完善自身的权力约束机制才是政府走向“善治”的关键所在。

中国政府治理的困境源头在于权力配置与运行系统、以及任务确定和资源配置的缺陷，其未能建立系统的权力制约权力的机制、科学地进行权力配置。只有在治理主体合理地配置了权力与资源的情况下，适当的问责机制才能保障权力配置和资源分配体系顺利运转。政府权力自我约束和规范的路径如图3所示：首先必须科学设计与制度化政府的权力配置与资源分配体系。其次，完善和健全问责机制。

图3 政府权力自我约束与规范的路径

(一)制度化政府部门内部控制机制

政府部门内部控制是降低代理成本，解决和缓解委托代理问题进而提高政府效率、实现政府使命和目标的一系列契约总和。政府部门内部控制不仅是非对称信息情况下上级政府约束和规范下级政府行为的基本机制，亦是本级政府为了实现管理控制目标的有力工具。政府部门内部控制为政府管理者提供日常运营与控制的支持，同时还是保护国有资产、防止和发现错误和舞弊等行为的第一道防线。科学有效的政府部门内部控制是按照全面系统和规范权力的法治原则来设计，有助于从根本上划分政府、市场和社会的界限，遏制行政腐败和提高政府效率，督促政府履行其职能。根据COSO的内部控制框架[14]，广义的内部控制包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个要素。笔者认为建立健全政府内部控制主要从以下几个方面进行。

首先，改善内部控制环境。内部控制环境是影响政府部门内部控制建立与执行的基础，内部控制环境包括政治环境、经济环境、法律环境等，但对政府部门内部控制影响最大的因素莫过于政治环境。比如，近期中共中央先后出台了“八项规定”和“六条禁令”，提出厉行勤俭节约、严禁使用公款宴请、精简会议活动等要求，习近平书记为代表的中央高层领导人坚决反对讲排场比阔气的作风、坚决抵制奢靡之风，并身体力行。“禁令”和“规定”发布实施之后，中央和地方的政府部门纷纷取消年会和公务宴请等活动，全国出现了大范围的公务员宴席以及其他公务消费的退订潮。

第二，实施风险评估程序。风险评估的作用是识别、分析和评估影响实现政府目标的不确定因素，是执行内部控制程序的逻辑起点。政府部门面临着诸多风险，例如滥用职权、不当执法、政府行政和资源配置效率低下、贪污腐败以及业务活动和业务流程方面的风险，政府部门应当首先确定面临的风险，评估面临风险发生的概率，然后根据可能的风险采取一系列的预防和控制活动。

第三，科学系统化控制活动体系。控制活动是建立健全内部控制体系的关键部分。控制活动是根据风险评估结果，采用恰当的控制措施以确保政府部门内部控制目标得以实现的一系列政策。控制活动包括但不限于以下方面，例如预算控制、不相容职务控制、授权审批、集体审批、财产保护控制以及绩效评价等。科学系统化的控制活动体系可以严格界定政府职能(能做哪些，不能做哪些)，可以有效地避免政府过度和直接干预市场。科学系统化的控制活动体系还可以促进公共物品的均衡供给。当政府行使管制权力时，严格明确权责的内部控制能够有效降低政府部门或官员被“俘获”的概率。

第四，畅通政府信息沟通与传递渠道。信息与沟通是政府部门内部控制中重要的要素之一，是控制环境、控制活动、风险评估以及监督机制有效运行的重要桥梁。政府部门应建立健全内部控制信息系统与内部报告制度。有效的内部报告制度与政府部门内部控制信息系统能及时、准确、完整地收集与政府活动相关信息，并将这些信息传递给政府内部和外部。畅通的信息传递与沟通为上级委托人获得代理人的相关信息提供便利，防止代理人隐藏部分信息、传递经济方面的“好消息”或者将经济方面的“坏消息”扭曲、操纵成“好消息”的行为；与此同时，畅通的信息与沟通渠道能够使上级的意志得到有效的贯彻和执行，可以在一定程度上缓解“上有政策，下有对策”的局面。

第五，完善内部监督制度。监督是指政府部门对其内部控制的健全性、合理性和有效性进行监督检查与评价的过程。内部控制建立和执行需要相应的保障和问责机制，内部监督有助于政府部门发现、改善和健全政府部门内部控制设计和运行中存在的薄弱环节。政府部门的内部监督包括政府部门内部审计制度、国家审计制度和党委纪检监察制度。党委纪检监察制度是党建的重点内容，在此不再赘述，政府内部审计与国家审计见下文。

(二)建立健全政府内部审计机制

委托人要求代理人履行受托责任，代理人需要提供与履职相关的信息。但是代理人出于利益最大化，会隐藏不利于自己的信息或者扭曲不利的信息，委托人因此需要甄别和约束机制，政府内部审计作为约束代理人的重要内部机制，在政府治理中扮演着重要的角色，有着外部约束机制难以替代的作用。大多数发达国家政府内部审计部门一般开展下列四种类型的审计: 评价和检查内部控制、财务审计、合规性审计和绩效评价。政府内部审计履行督导和评价政府内部控制的职能可以积极推动政府部门内部控制的建立健全和有效执行，有效运行的政府内部审计可以及时发现并纠正内部控制缺陷，不断完善政府内部控制体系，有助于政府有效地履行职责确保完成受托责任;政府内部审计部门对财政资金的真实、合法和效益情况进行有效审计，能够确保政府信息记录真实可靠，改善控制环境，减少报告错误，缓解委托人和代理人之间的信息失衡问题；政府内部审计履行合规性职能，合理保证政府的行为符合法律法规、规章制度等，能够及时发现和纠正执行中存在的问题;政府内部审计履行绩效评价职能，不仅为委托人提供代理人履职的绩效信息，监督代理人的行为是否从委托人的利益出发，还能够服务于政府部门的决策，为预防和减少政府损失提供信息服务，遏制和避免政府部门或者官员利用信息不对称来掠夺国有资产等行为。政府内部审计机制的作用毋庸置疑，但政府内部审计发挥作用的程度依赖于内部审计制度的建立健全。目前中国政府内部审计制度的建立健全应从以下两个方面入手。

1.亟需清晰界定内部审计的职责要求和权力范围

Eisenhardt认为解决代理问题主要有缓解信息不对称和薪酬激励合同两种机制。[15]缓解信息不对称的机制旨在实现委托人和代理人之间的信息对称；薪酬激励合同的目的在于协调双方的经济利益。政府内部审计作为解决政府代理问题的问责机制通过明确受托人的责任目标来抑制代理人的机会主义行为。政府内部审计是评价和监督政府是否正确地履行职责、是否正确行使权力以及合理配置资源，并将获得的信息传递给委托人的过程。但要实现政府内部审计的使命，必须首先明确政府内部审计职责，否则政府内部审计机制很难完成其应有的使命。

2.明晰政府内部审计的组织形式与隶属关系

清晰界定政府内部审计的职责要求和权力范围是政府内部审计机制有效发挥作用的基础，而政府内部审计的组织形式与隶属关系亦是其发挥作用的重要条件，这涉及到政府内部审计部门向谁负责与报告、在工作过程中发现的问题如何处理与整改等问题。

(三)优化国家审计职能

国家审计是以制约政府权力的方式来优化政府治理机制从而实现其治理职能的问责机制。国家审计优化政府治理的作用体现在以下几个方面。首先，国家审计机关对公共资金运用进行审计，使代理人偏离契约的行为得以及时发现和纠正。公共资金审计不仅可以消除政府部门在资金使用上的信息不对称，还可以有效防止政府过度投资，督促政府履行其社会和公共服务职能。其次，国家审计机关实施的绩效审计能够抑制和减少代理人道德风险行为。绩效审计的重要功能是及时发现和纠正公共资源使用过程中的不合规、不经济和效率低下的行为，解决政府内部信息不对称问题，强化对决策权力的制约。第三、经济责任审计是对政府的政策效应和执行效应实施审计，这样可以有效消除或者减轻信息不对称程度，是约束领导干部权力的制度安排。经济责任审计增大政府官员寻租及滥用权力行为的成本，是有效约束政府权力的制度安排。

目前国家审计在抑制政府腐败、促进政府治理方面取得了一定的成就，但遗憾的是，国家审计虽然强化了对审计结果整改的监督职能，但仍然避免不了“屡审屡犯”的问题。此外，由于国家审计的专业优势，存在任务繁重的问题，这在一定程度上影响了审计效果和审计效率。优化国家审计的机制重点从以下几个方面进行：

1.督导政府内部控制与内部审计建设

国家审计的职能不仅包括公共资金审计、绩效审计以及经济责任审计等，更应增加督导政府部门内部控制制度化以及政府内部审计建设的职能。首先，国家审计机关应该从权力制约权力的角度督导政府部门内部控制制度的设计和执行，这样可以有效解决国家审计 “屡审屡犯”的问题，也有利于解决权力滥用带来的腐败以及非经济性公共物品供给不足的问题。其次，国家审计理应评价政府内部审计的绩效并优化内部审计制度，促使内部审计作为常规化问责机制合理有效运营。

2.在审计项目的选择上善于抓重点

国家审计机关应让政府内部审计履行国家审计的部分常规职能。政府内部审计从一定程度上比国家审计更了解政府部门的运营，由健全有效的内部审计部门执行部分国家审计的常规职能，可以将国家审计从众多的常规审计项目解放出来，将审计重点放在关乎国家宏观调控、国计民生的重大事项上来，不仅有利于提高国家审计的效率，更有利于增加整个社会运营效率和效果。

四、研究结论

中国的经济体制改革是政府主导的制度变迁，在初期需要强势和积极的政府来推进，积极的政府模式在推动经济体制改革的初期起着阶段性的促进作用。但随着经济体制改革的进一步深化、市场力量和社会力量的兴起等形势的变化，目前的“积极政府治理”模式陷入了困境：政府仍以各种方式过度干预市场，未能足量提供非经济公共物品，以及政府部门和官员频繁伸出“掠夺之手”。然而，政府追求自身利益最大化的本性并非导致其治理陷入困境的真正原因，政府权力自我约束与规范陷入困境的根源在于：其自建国来一直未能建立系统的权力配置与约束体系，未能按权力约束权力的原则来设计权力约束机制，未能对政府间纵向和横向的职责进行合理地配置，大都是在权力严重失衡、约束与规范系统严重失灵的情况下才根据出现的问题进行改良或者修补，“头痛医头，脚痛医脚”，政府治理陷入困境在所难免。

构筑有效的权力自我约束与规范系统是政府超越困境的必由之路。本文进一步就如何构建“制度的笼子”，以及如何将政府权力关进“制度的笼子”，从而有效地实现政府权力的自我约束与规范提出了如下实现路径。第一，制度化政府部门内部控制。有效的政府部门内部控制能够对政府部门权、责等进行有效界定，让权力在一定的空间范围内运行。第二，建立健全政府内部审计制度。政府内部审计机制能够对内部控制约束机制的运营、政府运营的绩效以及风险等进行监督、评价与服务，通过对内部控制的有效性进行测评，可发现所存在的内部控制缺陷并对其进行修正，从而积极推进和完善政府部门内部控制机制。第三，优化国家审计职能。增加、强化国家审计中关于督导政府部门内部控制制度化以及政府内部审计建设方面的职能，让政府内部审计履行国家审计的部分常规职能，促使国家审计把审计重点放在关乎国家宏观调控、国计民生的重大事项上来，从而提高国家审计的效率，使其更好地为国家宏观调控、经济发展等方面服务。

总之，政府内部控制、政府内部审计与国家审计三者的结合是形成经济、效率和效果的权力约束体系的方式，不仅有利于节约社会资源和提高其使用效率，而且有利于抑制政府权力的滥用、寻租行为以及帮助政府解决提供非经济物品失灵的问题。这几道防线共同构筑多方位、多层次的政府内部权力约束体系，形成有效的“免疫系统”。

注释：

[1] James Buchanan,TheTheoryofPublicsChoice.AnnArbor, The University of Michigan Press, 1972.

[2] 杰斐逊:《杰斐逊文选》，北京：商务印书馆，1963年，第51页。

[3] 文 力：《政府权力宪政制约的必要性》，《中国行政管理》2005年第5期。

[4] 汪永成：《中国反腐败战略中政府权力滥用的控制策略》，《广州大学学报》2006年第8期。

[5] “省管县”模式改革自2009年正式开始，目前仍在继续，“省管县”模式是指行政隶属管理关系由目前的“省—市—县”三级行政管理体制转变为“省—市、县”二级管理体制，省对县的管理范围涵盖了原市管理的所有方面。

[6] 沈 岿：《平衡一种行政法认知模式》，北京：北京大学出版社，1999年，第150页。

[7] 有部分学者将行政体制改革与政治体制改革割裂开来，事实上党的多次代表大会都明确阐述了行政体制改革是深化政治体制改革的重要内容和组成部分的思想，例如十七大报告中强调行政管理体制改革是深化改革的重要环节。

[8] 傅 勇：《财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给》，《经济研究》2010年第8期。

[9] 江飞涛、李晓萍：《直接干预市场与限制竞争：中国产业政策的取向与根本缺陷》，《中国工业经济》2010年第9期。

[10] G．J．Stigler, “The theory of economic regulation”，JournalofEconomicsandManagementScience,no.3(1971)．

[11] 杨灿明、赵福军：《行政腐败的宏观经济学分析》，《经济研究》2004年第9期。

[12] 斯蒂格利茨：《经济学》(上册) ，北京：中国人民大学出版社，1997年，第17页。

[13] 盛 洪：《科斯教授和新制度经济学》，《天津社会科学》1993年第4期。

[14] 1992年COSO公布的《内部控制—整合框架》(也称“COSO内部控制框架”)，COSO内部控制框架是美国证券交易委员会唯一推荐使用的内部控制框架，同时《萨班斯法案》第404条款的最终细则也明确表明 COSO内部控制框架可以作为评估企业内部控制的标准。

[15] Eisenhardt, K.M.,“Building theories from case study research”，AcademyofManagementReview， no.14(1989).

[责任编辑：黄艳林]

2014-01-07

国家自然科学基金项目(71472047)； 教育部人文社会科学研究青年基金项目(13YJC630080)； 福建省社会科学规划项目(2014B022)； 福建省教育厅A类社科研究重点项目(JA13047S)； 福州大学科研启动基金项目(XRC201209)； 福州大学校科技发展基金项目(12SKQ03)。

李万福， 男， 福建武平人， 福州大学经济与管理学院讲师， 会计学博士； 曹丽梅， 女， 新疆尼勒克人， 中山大学管理学院会计学博士研究生。

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1002-3321(2014)05-0015-09