普京的新型国家治理思想

丁元竹

【摘要】俄罗斯总统普京，经历十几年执政，对推进俄罗斯国家治理体系和治理能力现代化形成了自己一套紧贴俄罗斯实际的思考。他把民族问题视为国家的根本性问题，提出文化多元不应当成为少数人的特权；主权、独立和领土完整是不可逾越的红线等根本原则。在具体治理国家原则上，他提出，各级政府工作的所有环节都应当以工作绩效公正、可评估、透明、简单为导向；全面推广新型监督模式；把公众的意见、民众的观点作为评价政府服务机构工作绩效的主要标准；权力必须受到制约，公务员必须遵守自己的职业规范；要高度重视对各类检查机构的监督；强调基层自治，等等。这些思想值得在当前推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的我国加以认真借鉴。

【关键词】普京；战略政策；国家治理思想

【中图分类号】D7512 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2014）04—0110—05

在当今世界大国领导人中，俄罗斯总统普京尤其备受关注。2000年5月7日，普京从叶利钦手中接过的俄罗斯，是一个饱受“休克疗法”折磨，“寡头干政”困扰、“车臣内战”痛苦和“自由民主”混乱的国家。十几年的执政，历经8年总统和4年总理，从2012年又重登总统宝座，这期间，他先是稳定俄罗斯，使其免于濒临崩溃；接着实施集权，让统一俄罗斯党成为一股主导力量；在国家主导力量形成后，他引导整个民族逐步形成共识；万事俱备，他和盘托出了自己富民、强国、强军的战略构想，在国际事务中大展俄罗斯国家形象和自己个人强人风格。2011年，俄罗斯人均国内生产总值达到13089美元，是1990年前苏联解体前的376倍，是他担任总统时（2000年）的两倍，高于同期世界平均水平30%。

最近，世界知识出版社和华东师范大学出版社联合出版了《普京文集（2012-2014）》（以下简称《文集》）。《文集》收集了普京总统2012年至2014年公开发表的文章，包括竞选纲领、国情咨文、演讲，以及答记者问等。这对我们了解这位当代世界“强人”具有重要参考价值。在《文集》中，普京专门论述了新型国家治理模式，提出了“新型国家治理模式应遵循的主要原则”，这对我们当前探索如何推进国家治理体系和治理能力现代化会具有一定启迪。

一、坚持爱国主义为基础的国家战略政策

（一）民族问题是俄罗斯的一个根本性问题

普京说道：“民族问题是俄罗斯的一个根本性问题。”（第12页）这个判断是基于俄罗斯的历史和现状，也就是俄罗斯的基本国情。这里，“根本性”首先体现在俄罗斯民族的复杂性上。一是俄罗斯是世界上民族最多的国家，其境内有大小民族120多个，其中俄罗斯民族人口占全国人口的近82%，是俄罗斯的“主体民族”。二是俄罗斯境内的各民族呈大杂居，小聚居状态。各民族语言、宗教和风俗习惯自成一体，民族关系极其复杂。三是民族问题在苏联时期就是一个根本性的问题，到叶利钦时代更为复杂和严重。经济体制改革出现的种种问题进一步导致民族问题复杂化。其次，“根本性”还体现在国家稳定和社会秩序上。一是俄罗斯各个共和国之间权利和义务的不平衡直接影响国家秩序。联邦的89个主体中，有21个共和国、6个边疆区、49个州、2个联邦直辖市、1个自治州和10个自治专区，其中21个按照民族命名的共和国拥有一定的立法权，权利结构独特。二是地方权力威胁中央权威。在叶利钦时期，地方权力不断扩大，出现尾大不掉局面，严重威胁中央政府的权威，这背后都有民族关系的影子。在此意义上，普京说，民族问题是俄罗斯的一个根本性问题，道出了俄罗斯的历史和现状，它最终决定国家统一、领土完整、社会稳定。

（二）文化多元不应当成为少数人的特权

多元文化主义是20世纪后期活跃于美国的一种社会思潮。它主张，承认不同文化的平等价值并以此给予所有文化群体平等的政治、社会和文化地位。普京对这种文化理论持否定态度，他说道：“这种论点（指多元文化论——引者注）正在把‘少数人享有特权绝对化，但是没有同等地考量这种权利的责任，即当地居民和当地社会应当承担的民事、行为和文化方面的责任。”（第13页）这种兴起于美国的多元文化论，不仅挑战了美国的主流价值观，也引起了世界范围内的讨论和争论，威力巨大，杀伤力不小。

人们在多元文化共存上形成认同上已经不是什么问题。问题在于，多元文化论要求，在承认不同文化差异的同时，承认文化权利平等，这就带有浓厚的政治意味。这种政治意味就在于，它剑指政治权力中心，要求政府权力部门和社会各机构对不同文化群体在政治上予以承认。针对这个问题，普京指出：“从历史渊源来看，俄罗斯不是单一的民族国家，不是美国那样的基本由移民组成的‘大熔炉。”（第15页）普京看到了俄罗斯民族和美利坚合众国在民族问题上的差异。与俄罗斯和其他民族国家不同，美国人口的种族多样性在其建国数百年间日趋明显，大量来自世界各地的移民带来了能够丰富美国的资源：人才、文化、宗教、科学、技术，等等。来自不同国家的移民适应这块土地表明了美国民族的特性，也区别了美国民族与世界民族国家的民族的不同。因此，普京指出：“在美国任何地方都没有出现国家分崩离析的症状，而在俄罗斯，直到现在还在讨论发生这种事件的现实可能性。”[1]10基于这种不同的国情，普京强调：“在教育过程中要强化俄语、俄罗斯文学、国家历史等课程的作用。”（第17页）这是凝聚民族力量，实现国家统一的价值基础。

（三）主权、独立和领土完整是不可逾越的红线

爱国主义是俄罗斯的国家战略政策。“我们需要以爱国主义为基础的国家战略政策。任何居住在我们国家的人都不应该忘记自己的信仰和民族归属。但是，他首先应该是俄罗斯公民并以此为荣。”（第18-19页）“俄罗斯不允许出现单一民族聚居区，他们拥有自己的非正式的司法管辖，处在国家统一的法律和文化圈外，煽动人民藐视普世的标准、法律和规则。”（第264页）在这里，普京表达了两点，一是国家主权、国家统一、领土完整、民族团结高于单一民族的信仰、文化、习俗和宗教。要尊重各个民族的信仰和民族归属，它的前提是首先要认同自己是俄罗斯公民。二是在空间不允许存在拥有司法权的、不认同俄罗斯国家法律和价值的单一民族居住区。这里，普京把国家主权、领土完整作为底线。普京的第一个任期是稳定国家和社会，把从叶利钦手中接过来的、濒临崩溃的俄罗斯秩序化、稳定化。在这个过程中，民族团结是核心，他为民族问题划定了底线。“俄罗斯的主权、独立和领土完整是任何人不可逾越的红线。无论我们的观点怎样的不同，有一点是明确的——没有爱国主义，关于身份认同和关于国家未来的讨论就无从谈起。”（第422页）作为一国公民首先必须爱国，身份认同是建立在国家认同和爱国主义的核心价值之上的。大国的共同价值、爱国意识、公民责任、遵纪守法、团结一致远远高于族群认同和宗教认同。这些，才是国家统一、领土完整的基本条件。“仅仅通过民族、宗教是不可能在一个多民族的泱泱大国完成身份认同的。正是基于共同的价值观、爱国意识、公民责任和团结、尊重法律，与祖国共命运、不忘民族关系、宗教的根源而形成的公民身份认同，是保证国家统一的必需条件。”（第425-426页）

《文集》中，普京把俄罗斯这样一个世界上民族最多的国家的民族问题作为国家的根本问题，坚持文化多元不应当成为少数人的特权和主权、独立和领土完整是不可逾越的红线，这是极具针对性的国家治理理念和治理方式。

二、政府工作必须绩效公正、可评估、透明、简单

普京认为，新型国家治理的主要原则之一是实现政府工作的绩效公正、可评估、透明、简单。这已经是在操作层面上讨论治理问题了。绩效公正要求政府工作和政府提供的公共服务对于所有社会群体都是平等的，有利于实现发展的公平和正义的目标。可评估、透明、简单主要是指政府的工作目标明确、执行有力、评估完善等。

（一）以社会公平评价政府工作

叶利钦留给普京的政治遗产之一是，普遍的政治信任危机，人们对国家政权信心不足，社会各个阶层对政府工作严重不满。就国家权力机构来说，国家杜马与国家总统之间矛盾不断，严重影响了国家的执政能力和执政效率。与此同时，腐败丛生，民怨深重。在这样的背景下，普京提出：“各级政府工作的所有环节都应当以工作绩效公正、可评估、透明、简单为导向。”（第268-269页）

普京有关社会公平理念的提出有着其深刻的历史背景。在经历了联盟解体导致的经济灾难之后，俄罗斯的价值观发生巨变，人们习以为常的集体主义和平均主义消逝，国家的混乱使个人心智的参照系完全丧失。俄罗斯人民对于成功社会充满渴望，因此，普京说道：“只有当我们的人民不再怀疑社会公平，才有成功的社会。”（第7页）据英国学者彼得·罗澜的研究，从1989年到1991年，俄罗斯的国民收入下降了34%，这种情况历史罕见。1992年，俄罗斯国民收入继续下降30%，1993年又下降了10%，以至于在20世纪90年代初，俄罗斯的资本积累难以维系。仅在1994年，俄罗斯的机器制造业产值估计就下降了40%以上，纺织品和鞋在1991年至1993年下降大约50%，1994年又持续下降30%-50%。经济生活的混乱和人民的痛苦表现在健康服务领域，服务体系的解体和人民的贫困导致发病率激增。“崩溃的后果不仅体现在经济方面，它同时也在这个国家产生了一种深深的民族耻辱感。”[2]20“人民对社会公平的评价是衡量社会保障政策效果的标准。”（第78页）

（二）维护公众的利益诉求

维护公民的权利是政府工作的核心。普京要求，“不论是在联邦权力机构还是地方权力机构，都必须建立社会院。”要正确处理国家和社会的关系。“国家和社会联合工作的一个优先方向应当是支持维权运动。我们希望这些组织的活动中没有政治参与，希望这项活动能最大限度地接近具体公民、具体的利益和问题。因此，社会院的作用加大了，它应当成为各种职业和社会团体、联合体和联盟表达自己利益诉求的平台。”（第505页）在社会参与问题上，普京的态度是非常明确的，一是要把社会参与摆在重要位置。必须在联邦和地方权力机构中建立相应的社会院以支持和帮助社会参与，通过这个机构实现国家和社会的合作，同时使政府最大限度地接近居民和居民的具体利益。实际生活中，百姓往往并不是特别关注与他们生活不相关的大事，而往往会关注自己切身利益有关的事务。政府的社会院活动是帮助政府机构接近居民，支持他们的社会参与的组织形态。二是社会参与必须与政治活动分开，社会参与应当不具有政治目的。在这个问题上，普京与美国政府对于非营利组织的要求是一致的，也是世界诸多国家有关非营利组织管理的惯例。在美国，非营利组织可以享受免税待遇，但是不得参与政治活动，甚至不得参与影响政府政策的游说活动。在俄罗斯也是一样，在这点上，普京的态度是很明确的。三是社会院更应当向职业化发展，不断提升自己接近居民、维护居民利益和为居民服务的专业化水平，这似乎又与我国的香港特别行政区的法定机构相似。政府为实现自己的社会目标，可以通过立法来实现特定组织建构，并通过特定社会组织去完成一定使命。使命感是这类组织的核心要素之一。四是社会院重要的职责是维护居民的利益，反映居民的诉求，解决居民的具体问题。

（三）把人民福祉摆在首要位置

国家发展依赖政治体制健全、社会保障完备、经济模式合理，普京将这三个方面作为其施政的主要目标。他说：“今后几年我们的任务是扫除发展道路上的一切障碍，建立健全政治体制、社会保障和居民保障体系、经济模式，使这三大体系共同形成统一的、有活力的、不断发展的，同时又是持续、稳定的、健康的国家机体。”（第11页）也许是习惯于前苏联的惯性思维，普京把政治体制建设摆在首位，其次是社会体制，尤其是社会保障和社会福利体制，再次才是经济发展模式。经济发展和完善经济模式的目的是改善人们的社会福祉。“任何一个政府和任何一个国家领导的工作结果、任何经济工作结果，都反映为社会领域的相应指数，都让人们感到生活在变化，而且是朝着好的方向在变化。”（第139页）经济发展的最终结果是提升和改善人民福祉，这也是对苏联解体以来，俄罗斯社会状况的积极回应。整个苏联时期，除少数人非法侵占和侵吞国家财产外，大部分的苏联人是没有太多的节余的，也就是通常讲的大锅饭和平均主义社会的基本特征。钱权交易发生在俄罗斯20世纪后期，外国金融家和早期的国内金融家通过各种途径把国有企业变为己有，还有部分官僚利用手中的权力，通过非法手段掠取国家财产。就这样，苏联时期遗留下来的巨额国有资产消失殆尽，一个不平等的社会取代了相对公平的社会，给人民心中留下了永远的痛，给民族留下了永远的耻辱。

当然，在社会建设方面，普京对当今世界各国，尤其是发达国家的社会福利体制中出现的问题也有深刻见解，主张“要避免重蹈某些西方国家的覆辙——先是轻率地发放福利，然后被迫加倍收回。”（第8页）。西方福利国家在20世纪初期，开始建立从摇篮到坟墓的社会福利体制，后来又发现，随着人口的增加、社会福利的刚性以及人们需求的不断提升，现行社会福利体制不可持续，到里根和撒切尔执政时期，发达国家开始实行私有化，带来了效率，也带来了一系列问题，尤其是公平公正问题。

三、以公众的满意度作为评价政府工作的标准

普京认为，新型国家治理的主要原则还在于“全面推广新型监督模式。把公众的意见、民众的观点作为评价政府服务机构工作绩效的主要标准”。（第268-269）实现治理目标必须加强监督，新型监督模式就是要以公众的意见和民众的观点来评价政府工作绩效，而不是上级考察下级。因此，他说：“应当停止从地方层面为地方自治市制定指标，并根据这些指标确定财政支持。市政府领导应当对自己的选民汇报工作。”（第49页）要发挥选民的作用，首先必须支持选民参与。“我们应当支持百姓参与地区和市政的管理，让人们真正可以管理自己的村镇或城市，解决与他们的生活质量相关的日常问题。”（第504页）停止上级考核下级部门、社会组织、社区组织，是实现基层自治的前提，没有这样的体制机制，发挥基层自治和社会组织是不可能的。或许来自原有计划体制的管理模式的影响，虽然经过“休克疗法”和向私有制转变，俄罗斯在行政体制上依然保留着单一制国家体制下的中央和地方、上游和下游政府之间的指令关系，若不然，普京也不会提出这样的建议和说法。

四、建立和完善公务员的奖惩机制

（一）建立和完善公务员的激励机制

权力必须受到制约，公务员必须遵守自己的职业规范。“如果一个人选择做公务员，他就选择了这些约束，选择了公众监督，选择了特殊要求，就像世界许多国家一样。”一个国家的公务员的自我约束、廉洁奉公、富有成效、亲民爱民等反映了一个国家的治理水平和程度。公务员必须有自己的职业规范，必须职业化。

如何激励公务员为国家服务是完善公务员制度的重要环节。“建立相应的国家公务人员激励机制，用浮动工资、道德、物质、业务奖励等举措激励国家公务部门提高业务水平。而且，要从根本上加强经办人员问责制，直至暂时免职。”（第268-269页）在普京看来，公务员的激励机制应当包括物质、精神、专业等方面，而不是单一的激励措施。一是用浮动工资和其他物质激励方式激发公务员的积极性和创造性。这是他们基本生计和生活的基础。二是道德激励，这实际上是讲公共价值。三是业务奖励，包括一定时间的技能和教育培训，为公务员未来的发展提供机会。

（二）准确把握国家治理与个人积极性之间的关系

在这一点上，普京有自己的远见卓识。在普京看来，激发现代经济活力不仅仅在于一般意义上的宏观经济管理，诸如投资、消费、出口，还在于公平正义。他说到了问题的点子上。就个体与国家经济发展的关系，在他看来，“准确把握国家治理与个人积极性之间的关系，是现代经济管理的精髓。”（第36页）这个精髓，在经过“休克疗法”洗礼的俄罗斯，如何使那些官员和商人能够与普通百姓一道建设国家，发展经济，而不是官员和富人把财产转移到国外，这些，对于整个国家的稳定是再重要不过了。“国家稳定还有赖于大部分拥有资本、做出投资决策的人生活在这个国家，把子女的未来和个人的长期利益与国家发展结合在一起。”（第33页）如果个别官员和商人把资产和子女的前途与国外联系起来，而不是与本国的经济发展联系起来，普通百姓就会感到不安，经济发展就会缺乏稳定的基础，缺乏内生动力。

五、重视对各类检查机构的监督

权力需要监督，对于权力监督机构的监督也不可忽视。监督机构监督政府和官员，谁来监督各类检查机构，以防止出现权力真空？“要高度重视对各类检查机构的监督。”（第268-269）普京把各类监督机构的监督作为新型国家治理的重要内容之一。媒体、社会、舆论、选民等实际上是现代社会监督机制的重要方面。还有，法律法规、社会道德、公众参与也不可忽视。

六、激发个人和基层的活力

（一）让公民的自我调控成为社会的支柱

“我希望自我调控成为俄罗斯强有力的公民社会的一个支柱。”（第44页）这种自我调控实际上就是指发挥核心价值和社会规范对个体的约束作用。因此，“真正的民主不能瞬间就建成，也不能照搬别国模式。必需的条件是：社会要做好准备实行民主机制；要使多数人感到自己是这个社会的公民，让他们做好定期关注的准备，并付出时间和精力参与管理过程。”（第41页）。民主的实现依赖于国民素质，一方面要提高整个国民的道德素质，另一方面，要提高国家的素质。“今天我们国家的素质落后于公民参与公民社会的要求。我们的公民社会已经变得无可比拟的更成熟、更积极、更有责任。我们应当更新民主机制。这种民主机制应当可以‘容纳增长了的社会积极性。”（第43页）这就是政治体制健全。

（二）基层自治是大国民主的基石

一个民主国家如果基层没有自治是不可能实现完全民主的。基层民主构成了国家民主的基础和细胞，这点上，最为典型的是美国，我们可以从托克维尔的《美国的民主》看得最清楚。“一个大国的民主是由‘小空间的民主构成的。地方自治是公民责任的学校，这个学校培养初级政治家的一些关键职责——与不同的社会和职业团体谈判的能力，能够准确地把自己的思想传达给民众，保护自己选民的权利和利益。我认为，政治家和国家行政人员的‘职业锻炼应当在地方自治这一体系中进行。”（第48页）在普京看来，地方自治是一所学校，可以培养人们的民主意识，也可以保护公民的利益。自治还可以培育公民的社会责任，这是社会规范形成的微观环境。普京还提出，政治家和国家行政人员应该在基层自治中得到锻炼。

总之，俄罗斯总统普京，历经十几年执政生涯，在治理这个饱经磨难的国家中形成了自己一套思考，这套思考紧紧贴近俄罗斯的实际。他把民族问题视为国家的根本性问题，抓住了这个世界民族最多国家的特点。针对民族问题，提出了文化多元不应当成为少数人的特权；主权、独立和领土完整是不可逾越的红线等根本原则。在具体治理国家的原则上，他提出，各级政府工作的所有环节都应当以工作绩效公正、可评估、透明、简单为导向；全面推广新型监督模式；把公众的意见、民众的观点作为评价政府服务机构工作绩效的主要标准；权力必须受到制约，公务员必须遵守自己的职业规范；要高度重视对各类检查机构的监督；把自我调控作为俄罗斯社会的一个支柱，等等，使治理体系更加具体且有操作性，值得在当前推进国家治理体系和治理能力现代化进程中借鉴。

推进国家治理体系和治理能力现代化，要立足于团结全国各族人民为实现中华民族伟大复兴的中国梦这一根本目标，通过各项制度建设来实现民族团结，激发社会活力。要从具体问题出发，紧紧围绕政府职能转变，把提高政府绩效、人民群众的满意度摆在重要位置，创造条件使广大人民群众参与到治理过程中来。加强吏治，提高公务员的素质和服务水平对于国家治理体系和治理能力现代化尤为重要，要高度重视。各级纪委和监察部门在反腐倡廉方面取得了巨大成就，赢得了全国人民的高度称赞。完善纪检监察体制机制是实现权力运行和监督的重要内容，要高度重视，强化权力运行制约和监督体系，并将其作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

参考文献：

[1]弗·索罗维耶夫，尼·兹洛斌又是普京：梅普轮流坐庄内幕揭秘[M]北京：当代世界出版社，2011

[2]彼得·罗澜中国的崛起与俄罗斯的衰落：市场化转型中的政治、经济与计划[M]杭州：浙江大学出版社，2012

[责任编辑张海波]