重庆市地票交易中的收益分配问题研究

2014-08-18廖奇云闫蕾

中国建筑科学 2014年6期

廖奇云+闫蕾

摘要：地票交易中的收益分配是农村集体建设用地流转中的核心问题，只有建立合理的收益分配机制，才能达到规范地票交易市场和促进农村经济发展的目的。重庆的地票交易模式尚处于初期阶段，还没有形成科学、有序的收益分配机制，因此，重庆市地票交易中的收益分配问题研究具有重要的现实意义。本文阐述了重庆地票交易中收益的形成、收益分配的现状，分析了地票交易收益分配制度中存在的问题及其原因，并提出了完善收益分配制度的改进建议。

关键词：地票交易；收益；分配比例；分配主体；

1.地票交易中的收益形成

1.1地票交易的内涵

所谓地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地，乡镇企业用地，农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地经过复垦并经土地主管部门严格验收后产生的用地指标，以票据的形式通过土地交易所在全市范围内公开拍卖。根据《重庆市地票管理暂行规定》，农村建设用地依法复垦为耕地后而腾出的建设用地指标，必须预留不少于总规模的20%用于保障复垦项目所在区域的集体建设用地，剩下的部分方可作为向市国土资源行政主管部门核发“地票”的面积。

地票交易是一种实现城乡建设用地挂钩指标的市场配置途径和方式。所谓的“交易过程”是将复垦、整理项目产生的建设用地指标，拿到重庆市农村土地交易所打包组合，成为地票。

地票形成、地票交易过程如下图1和图2所示：

1.2地票交易收益形成

地票收益是在地票交易的过程实现的。如上图2所示，全市各个区县在复垦过程中产生的建设用地指标，在重庆农村土地交易所打包组合，成为“地票”。同时，政府制定地票基准交易价格，进行公开交易，开发商通过竞标买入地票，获得选择符合城乡规划和土地规划的意向耕地地块。然后，政府运用其征地权，将开发商所选耕地征转为城镇建设用地，随后对该建设用地实行招、拍、挂，实现指标落地，即地票落地。此时，交易结束，收益形成。如果该开发者在指标落地时竞标失败，地票就会按原价转给竞标成功者。

2.地票收益分配现状

2.1重庆地票交易运行现状

重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区在土地流转方面做了积极的探索和制度创新。2008年12月4日，重庆市率先在全国成立了农村土地交易所，并举行了首场地票交易会。至2010年年末，土交所共举行地票交易会17场，交易地票125宗，29715亩，成交金额达36.06亿元。前十二次交易情况见下表1所示。由表中数据可知，重庆地票的交易规模和交易单价呈不断增长趋势。

2.2地票收益的分配主体

地票收益的分配主体即农村集体建设用地使用权转移与交易过程中参与收益分配的主体，主要包括：

（1）土地权利人即土地转出者——农民家庭或集体经济组织；

（2）土地需求者即土地转入者——房地产开发商含政府土地储备公司及厂业园区等用地单位；

（3）土地管理者——地方政府。

2.3不同收益主体的收益分配

根据2008年开始实施的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，第二十一条分配权益保障规定，不同类型的农村集体建设用地，交易收益的分配比例和格局有所不同。收益分配如表2所示。

由表2可知，宅基地以外的集体建设用地指标交易收益统统归集体经济组织所有，所以收益分配过程中的各利益土体之间的分配格局的研究，主要是宅基地使用权交易的收益分配情况的研究。

由于《重庆农村土地交易所管理暂行办法》中没有明确规定各利益主体之间的分配比例关系，所以收益的分配带有很强的主观性。当前，重庆市宅基地使用权地票交易收益分配多采用简单的比例分配方式。江北区政府与农民集体之间的收益分配比例为2：8，其中农民与集体之间的分配比例为7：3；江津区政府与农民的收益分配比例为6：4。荣昌县结合农民和农民集体的权益来进行土地收益分配，进行了集体建设用地土地级别划分，政府与农民集体的流转收益分配比例为5：5。

3.地票收益分配中存在的问题

3.1各区县参与收益分配的主体不完全一致

调研显示，重庆江北区参与集体建设用地使用权交易收益分配的主体有区、镇两级政府、农民集体经济组织和农民家庭；江津区参与收益分配的主体有区、镇级政府、农业开发商、农民集体经济组织和农民家庭；北碚区参与收益分配的土体有镇级政府、农民集体经济组织、农民家庭和企业。总体上，各区县集体建设用地使用权交易收益分配都考虑了农民家庭、政府、农民集体经济组织三者的利益，但三者作为收益分配主体地位差异较大。江津区突出政府的主体地位，江北区突出农民集体经济组织的主体地位，北碚区政府则没有参与收益分配。

收益分配主体的核心争议便成为政府是否应该参与收益分配及在收益分配中的角色地位。参与收益分配主体不一致，不仅影响不同利益主体之间的分配比例，而且各利益主体的利益均不能得到有效保障。

3.2收益分配比例差异大

重庆地票收益分配各参与主体的分配比例不同，并且差异很大。这种差异化的收益分配比例实质上反映了收益主体之间的产权地位模糊，各利益主体之间的分配缺乏理论依据和实践检验。

3.3收益分配缺乏统一管理

一方面，现行的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》没有明确详细地规定参与地票交易的各利益主体之间的分配关系；另一方面，缺乏专门的地票交易收益分配统一管理机构。现行的农村集体建设用地使用权交易大多由区（县）、乡（镇）、村代行交易，农民参与土地交易、自主决策的能力较低，致使农民对集体建设用地使用权交易收益的知情权、参与权得不到保障。

3.4参与收益分配的农民以后的生活缺乏社会保障

目前重庆尚没有一套专门的完善的保障制度为那些参与农村集体建设用地地票交易的农民以后在城镇生活提供有效的社会保障。对于那些放弃原有宅基地的农民，尤其是对于进城务工或迁居城镇的农民，在城镇的就业、居住、养老、医疗、教育等各方面权益都不能得到有效保障。

4.收益分配存在的问题的原因分析

4.1收益分配没有统一的理论依据

《土地管理法》中新增建设用地土地有偿使用中央与地方的分配标准中，规定政府与农民集体之间按3：7分成。调研显示，重庆市宅基地流转时，农民和农民集体经济组织的收益分配比例确定为8：2较为合适。尽管这些理论研究和实践分析都为当前重庆市地票交易合理的收益分配的探索提供了一定的借鉴和依据，但由于其并未形成系统的理论成果，所有并不能为重庆市地票交易提供统一的收益分配理论依据。

4.2政府主导的交易模式影响分配的市场化水平

重庆市地票交易模式中政府既是交易相关规则的制定者，也是收易的利益相关者。政府主导了地票交易的产生（复垦）、运行（交易）和落地过程。但同时又参与收益分配，所以不能保证分配的公平、公正。以致于在一些区县，尤其是农村腹地区县，收益的最大主体是政府，而不是拥有土地使用权和所有权的农民和农民集体，农民权益无法得到保障。

4.3未完善并健全法律监管制度

目前，重庆市集体建设用地使用权交易收益分配的法律监管缺失，收益分配基本是处于一种自发状态，导致收益分配缺乏公平、有效的监督管理，其主要原因在于没有统一明确的法律监督依据。表现在以下几方面：首先，法律监管主体不明确，未成立专门的管理收益分配的部门。其次，法律监管在村级集体财务收益上的监管缺失，村级集体的财务透明、收益分配公开制以及在农民集体经济组织收益的使用上没有监管机制。

5.制度改进建议

5.1明确制定各收益分配主体产权关系准则

要明确收益分配的各产权土体关系，就必须制定明确的产权关系准则：首先，以现有法律为基础，从农村实际出发，在稳定农村大局的前提下，进一步明确集体建设用地（尤其是宅基地）产权主体界定，这是实现收益合理分配的前提。其次，应加快推进农村集体建设用地土地产权登记步伐，加强农村集体土地的产权管理，在具体登记过程中，一定要加强土地登记的规范化，特别是对“一户多宅”和超过法定面积的处理问题上要保持集体建设用地使用权在不同主体间的公平和公正，没有经过土地确权登记发证，所有权土体不清或使用者不明的集体土地使用权，不允许流转，以保障土地流转和交易安全，保障交易各方的经济权益。

5.2建立健全参与交易农民的社会保障制度

首先，建立农村集体建设用地退出收回补偿制度，对退出土地的农民和农民集体经济组织进行合理补偿。根据不同区域农民的生活水平及居住条件，制定政府、农民集体及农户都能接受的补偿方式和统一的补偿标准。

其次结合农村户籍制度改革，完善进城农民社会保障需求。地票交易过程中，放弃宅基地愿意进程的农民，可以参照《重庆市统筹城乡户籍制度改革的意见》，享有与城镇居民在养老、就业、医疗、教育、住房等方面的同等保障。

5.3完善创新现有流转收益分配方面的法规政策

首先，加快推进《土地管理法》等相关法律的补充和完善，从根本上解决农村集体建设用地使用权流转的法律问题。其次，进一步细化和明确《重庆农村十地交易所管理暂行办法》对有关流转收地票交易收益分配问题的规定。最后，探索建立对农民集体土地收益的税费调节机制，以防出现新的社会分配不公现象。

5.4建立完善的收益分配的监督管理机制

建立确保农民和集体经济组织获得其应得土地收益的监督机制，确保农村集体和农民成为收益的主要获得者，同时确保集体和国家土地收益不流失，将其用于社会，造福全民。收益分配的监督过程如图3所示。

参考文献

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