台湾地区教育督导的机构设置及职能

尹纳宇

（尹纳宇：北京师范大学国际与比较教育研究院 北京100875 责任编辑：林再峰）

教育的发展离不开教育督导的问责，因此建立完善的督导制度显得尤为重要。我国的教育督导正处于快速发展的阶段，分析和借鉴其他国家、地区在教育督导方面的经验和教训，可以促使我国教育督导发展少走弯路，最大化地为教育发展而服务。中国台湾地区的教育督导具有较为完善的体系，但在运作上也存在一些问题，本文重点分析台湾地区的督导机构设置及职能，以期对内地的督导制度建设有所启示。

一、台湾地区的行政管理体系

台湾的教育行政管理体系是在其政治行政体系的基础上构建的，在各级行政管理体系中建立教育行政管理机构，以此形成地区的教育行政管理体系。从整体上来说，台湾的教育行政体系基本上采取分权管理，但这一分权是在台湾地区内统一的事务由行政机构决策的基础上实行的。也就是说，在地区内的统一性的事务，比如说地区内的教育课程、升学制度等，是由“教育部”决策的；而具有地方特色的、与地方发展有关联的教育事务，其决策权是在当地的行政机构。随着 《地方制度法》和 《省县自治法》的颁布，地方自治在更大程度上得到落实，这自治权当然也包括对教育的自治权。

（一）最高一级教育行政机构

在台湾地区，最高“行政院”下设立了“教育部”，主要管理整个台湾地区的各级公立学校、公立社教机构、私立大专院校及私立高级中等学院。在“教育部”的职能部门中，具体分为机关、常务单位、行政单位、三级机构、四级机构、常设性任务编组六个部分。在“教育部”中，各下属机构中分工职责还是很明确的。行政单位主要为业务单位顺利开展工作提供辅助性支持，涵盖了法制、会计、人事等各服务性支持部门。在业务部门，则根据职权的负责范围进行了分类，如终身教育司、高等教育司，这样不仅有利于行政体制的管理，同时还有利于各部门各司其职，保障工作的有序进行，确保不会出现某阶段的教育有多个主管机构、而有的教育阶段则出现无人管的混乱状况。

值得强调的是，“教育部”作为整个台湾地区教育领域最高的行政机构，对下一级的教育局 （处）仅具有业务上的指导权利，而不是上下级的行政关系，并不能干涉地方上对教育的自治。

（二）县市、直辖市一级教育行政机构

台湾地区县市、直辖市一级的教育机构分别设立在县市“政府”或直辖市“政府”之内，主管县市立的各级学校、县 （市）立的社教机构、私立国中小及幼儿园；除了接受“教育部”的监督指导之外，县市教育局还要接受县市“政府”的行政管理，同时还受到县市“议会”的行政监督管理。直辖市教育局主管市立各级学校、市立社教机构、私立中等以下学校及幼儿园；同县市一级的教育局一样，除了接受“教育部”的监督指导之外，直辖市的教育局还要接受直辖市“政府”的行政管理。

二、横向的督导机构设置及职能

在讨论台湾地区督导机构的横向设置及职能时，主要是考察督导机构与同一级别的其他机构之间的关系。除了将督学室与国民教育辅导团二者合并的嘉义市、云林县之外，台湾地区各县市的督学室均设置在同级的教育局 （处）内，为县市、直辖市教育局 （处）的一个分支机构，与教育局 （处）内部其他机构平级。

如南投县教育处下设了督学室、学务科、国教科、社教科、体健科、特教科六个科室，相互之间为平级关系，但各科室仍由教育处处长进行统一的管理。

三、纵向的督导机构设置及职能

台湾地区教育督导制度体系是以教育行政管理体系为依托，或是在行政管理单位中设置实体机构，或仅仅是教育行政管理体系中的一个非实体组成部分，但总的来说，还是形成了自上而下的完整体系。

（一）“教育部”的督学人员

在1973年7月25日修正的 《“教育部”组织法》中，第二十条规定：“教育部”置“督学6至10人，职位列第十至十二职等”，督学由“部长”直接任用，并不隶属特定组织单位。这意味着“教育部”的督学室并非是其内部设置的一个实体机构。

“教育部”督学的主要职责包括以下几项。第一项也是最基础的一项，即督学要负责视察及指导台湾地区的教育，视察指导的对象包括地方教育行政单位、地区内的公私立各级学校、社会教育机构、从事国际文教业务的机构等，这也是设立督学一职的初衷；第二，在实际的督导过程中，督学要负责教育督导计划的拟定、修正与实施，确保督导计划能够如期完成并能为教育的发展做出一定的贡献；第三，要担负对各级学校教育进行专家督导的任务；第四，要督导大学及专科学校招生事宜；第五，要对大专院校的投诉案进行调查，能够平息学潮及解决纠纷；第六，要对督导资料进行处理， 完成督导报告的编订与核定。〔1〕〔2〕〔3〕

（二）“教育部”国民及学前教育署下的视察室

1980年 《台湾省“政府”教育厅组织法》将督学室纳入正式组织编制，设置主任督学一名，督学为第八至第九职等，编制员额为21名督学。〔4〕这是台湾地区督导组织机构最初的实体机构，也是在地区一级中级别最高的实体性机构。在1999年的组织精简中，台湾省“政府”教育厅归属于“教育部”，成为其下设的一个一级行政单位——中部办公室。在中部办公室的整合编制中，取消了原督学室，教育督导的任务转由中部办公室下的第五科负责，设立科长一人，统筹管理科内的业务。督学督导所属学校，采用“驻区督学”制度，每一县市以派驻1名督学为原则，督导学校包括公私立高级中等学校、特殊学校、独立进修补习学校及公立大学附设的中小学校。〔5〕依据台湾地区“行政院”2004年颁布修正的 《“教育部”承受随业务迁移的省级公务人员暂行编制表》，其中督学的名额为17人，主要负责督导台湾省、金门、连江省境内的公私立高级中等学校、特殊学校、独立进修学校及大学校园附设中小学。

在2013年1月1日，为配合“行政院”组织改造以及十二年国民基本教育的施行，“教育部”中部办公室整并“教育部”下的国民教育司、中等教育司、体育司、训育委员会、特殊教育小组及国际文化教育事业处等单位与接收技术及职业教育司关于国民教育部份的业务，升格为“‘教育部’国民及学前教育署”，并在其下设了视察室。其中常设简任视察5人，担任召集人的职务；对督学的配额并没有做明确的规定，而是根据实际的需求聘请相应数量的督学来满足视察需求。

（三）直辖市教育局下的督导室

直辖市教育局内置督学室这一实体机构，设有督学若干，均为公务人员。中等教育督导组负责高级中学、职业学校、国民中学、私立中等学校及各公私立学校附设补习学校与夜间部的督导；国民小学教育督导组负责公私立小学及幼稚园的督导。各社会机构分由部分督学负责督导。另外各类补习班、游艺场的立案及查察，则由全体教育督学共同分担。〔6〕

以台北市为例，台北市教育局根据 《台北市“政府”教育局组织章程》第四条规定设置督学室这一实体单位，掌理各级学校及社会教育机构的指导考核及策进等事项，设主任督学、督学等，依据目前“台北市 ‘政府’教育局编制表”，督学室编制员额为18名督学。

（四）县市教育局下的督导室

县市教育督导组织在整个教育督导制度中承担最基层、最直接的督导工作，其所肩负的任务亦是最繁复的，其关系到国民教育政策的推动、教育目标的落实。台湾地区在其各县市均设教育局或教育处，而目前县市“政府”的教育督导组织主要为督学室。各县市教育局的组织名额并不一致，督学设置亦随县市需求或状况不同而有所差异。一般而言，教育局设局长一名，负责综合管理教育局内的各项事务；副局长一人，主要是协助局长管理各项事务；下设学务管理、国民教育、社会教育、体育保健、特殊教育等五科 （各县市科室名称与编制数量不一），办理国民中、小学的教务、训导、学生辅导、特殊教育、总务、体育保健等业务。另设督学室并置督学若干人，大部分县市以分区督导方式，进行各项教育督导事宜。〔7〕县 （市）督学对驻区内各教育机关，每学期应普遍督导2次，并分别在每学期开始、学期中及学期结束时举行督导会议。如果遇到重大事项，需要举行临时会议商讨，均由教育局统一召集，同时教育局有关人员都需要列席参加会议。县 （市）督学在每次督导之后，应填写督导报告表，并应在每学期结束后，提出督导报告；但对于重大或特殊事项，应随时专案上报县市“政府”或上级主管机关备查。此外，根据 《台湾省各县市 ‘政府’教育局督学督导规则》，县 （市）督学可拥有以下权限：①县市督学在督导时，遇有违反教育法令的事件，应随时纠正；②县市督学在督导学校时，可以调阅各项簿册及有关资料；③县市督学为执行职务，在必要时，可以临时变更学校授课时间。④县市督学在执行职务时，可与乡、镇、县辖市、区公所取得联系并得召集当地热心教育人士开会，征询对教育设施的意见及商讨改进的办法，以备采用。〔7〕

以宜兰县为例，全县正式督学为2名，其主要职责包括中小学及幼儿园校务行政教学训导辅导研究等业务的督导、教育人员控告案件的调查处理、教育人员服务成绩的考查、教育改进意见的提供及教育问题的研究及教育处其他临时交办的事项。同时，督学室还聘用一位临时员工，负责教育处公文收发等行政事务的处理。

综上所述，台湾地区现行教育督导组织与编制方面，尚未形成统一的行政管理方案，这在“督学室的性质”，即是否建立实体机构这方面显得尤为突出。如若教育行政管理体系内部并未设立实体机构，那么督学就必须肩负其他的工作职责，如嘉义市的督学兼任国民教育辅导团中的干事，这对其督导工作必然会造成影响。此外，台湾地区在“教育部”这一最高的教育行政体系中并未设立督学室，从其行政管理、职能发挥等方面来说，是不利于督学开展督导工作的。

四、辅导机构

为了加强国民教育辅导，台湾地区各县市“政府”教育局成立了国民教育辅导团，以任务编组方式与督导工作相辅相成。〔8〕国民教育辅导团是通过与督导工作相互配合，共同为教育的改进与质量提升服务。现阶段台湾地区已经形成了学校、省市、地区三级的教育辅导体系。〔9〕但县市层面的国民教育辅导团是整个辅导体系的中流砥柱。

在学校这一层面上，通常都是以“教学辅导教师”这一局内人来帮助担任教职工作的新任教师或存在教学困难的教师解决事件过程中的教学问题。

在县市层面的国民教育辅导团担任了极其重要的角色，其与一线的教师及最高级别的台湾地区教育辅导团都有联系，充任了二者的交流桥梁。在工作中，为教师提供支持是辅导团的工作重点与要点，其主要体现在以下四个方面：第一，发展并提升课堂教学方法、教学与评价的改进工具，提供教师咨询与协助；第二，建立各学习领域内的教材资源，丰富教师的教学内容；第三，辅导教师积极研究进修，鼓励教师进行创新，充分发挥教育功能；第四，激励教师的工作热情，解答教师的教学疑惑，以增进教师的教学效果。督学除了在国民教育辅导团中担任辅导委员之外，辅导团还应涵括国民小学及国民中学的课程督学。除了与督学类似的以团体、专题、分区等方式开展工作之外，县市一级的国民教育辅导团的实践功能还体现在定期到校服务，这项工作包含三个方面：第一，传达课程政策，能够即时发现、反映学校推行课程政策的困难，并通过研讨等方式为困难的解决提供可行方案；同时协助教育局 （处）办理各项课程发展与改进教学的相关事宜；第二，在辅导过程中，应以相互研究、交换意见、分享心得、共同参与等多种方式进行，以适宜的辅导态度建立良好的互动关系，以加强辅导效果；第三，定期举行教学心得交流与相关的教学研讨会议，促进教师之间的交流与合作。

台湾地区一级的辅导团称为“课程与教学辅导组”，主要是对台湾各县市国民教育辅导团的工作进行统筹、管理与反馈，集中体现在两个方面：一是审查、追踪与辅导各县市辅导团在提升课堂教学等计划的执行情况，强化县市辅导团的组织运作及辅导策略；二是规划县市各阶段辅导员的培训课程、专业技能研习等工作，提高课程与教学辅导人员专业知识能力。同时，课程与教学辅导组还承担着设定领域课程与教学的重要议题，要整合地区及县市层面辅导团的各项资源，建立各学习领域专业人才资料库，从而为县市国民教育辅导团、广大教师提供支持。

五、经验与反思

台湾地区整个教育行政的运作采取分权受责的方式，但这一分权是在地区内的具有统一性的事务是由最高行政部门决策的，而具有地方特色的事务，则有地方行政部门自己处理、决策。为了更好地落实分权管理，在教育视导上采用分区视导的管理运行方式。早在1950年时，台湾就将整个地区划分为六个视导区，而在此基础上，于1971年9月颁布 《台湾省各县市“政府”教育局督学视导规则》，其中第二条规定：各县市教育局应就县市区域划分督学视导区，实施督学驻区。由此真正地从上而下落实了分区视导制度。

由于在台湾教育组织精简之前，存在“教育部”和教育厅两个教育行政部门，同时二者都下设了督学室，所以对教育视导的组织建设存在一定影响。而在1999年教育厅归属“教育部”后，取消了其下的督学室，但依然下设了一个主管教育视导的第五科，而“教育部”的督学室依然保留，所以说这两者的并存对形成一个清晰有序的教育视导组织存在一定的负面影响。此外，教育视导制度在台湾是下属于“教育部”制度的，其为非独立性的组织形式，督学的角色功能不易独立履行，例如教育视导经费未能独立编列，只能并在相关经费之中，有时不免有相互干扰或掣肘的情形发生，这对视导组织功能的发挥而言是一种限制。

注释：

〔1〕林明美，简茂发.改革教育视导制度 （教改会第十九次委员会议委员报告）〔J〕.教改通讯，1996.

〔2〕邱锦昌.教育视导——理论与实际〔M〕.台北：五南出版社，2002.

〔3〕杨振升.迈向二十一世纪我国教育视导制度之反省与展望〔J〕.教育政策论坛，1998.

〔4〕黄政杰.督学视导体系与专业视导功能之研究 〔M〕.“教育部”委托研究91-049608号.台北：“教育部”，2002.

〔5〕张清滨.教学视导与评鉴 〔M〕.五南图书出版股份有限公司，2005：15.

〔6〕秦梦群.教育行政——实务部分〔M〕.五南图书出版股份有限公司，2006：347.

〔7〕周衷莲.“我国”县市政府教育视导实施之研究 〔D〕.国立暨南大学硕士论文.，2003：347-348.

〔8〕谢文全.教育行政学 〔M〕.台北：高等教育文化事业有限公司，2003：417-418.

〔9〕张其洲.国民教育辅导团的定位与功能 〔EB/OL〕.http：//www.docin.com/p-65810785.html.2013-07-14.