生态环境损害责任终身追究制与生态型政府的建设

2014-08-15曹澄青姜木枝

九江学院学报(社会科学版) 2014年2期

关键词：生态型政绩观责任

曹澄青姜木枝

(江西农业大学政治学院江西南昌 330045)

生态环境损害责任终身追究制与生态型政府的建设

曹澄青姜木枝

(江西农业大学政治学院江西南昌 330045)

建立生态环境损害责任终身追究制，可以规范政府决策行为，督促政府履行生态责任，从而推动生态文明建设健康发展。生态型政府是以遵循自然生态规律、维护人与自然生态系统平衡为执政理念，引导、推动我国生态文明建设的新型政府。生态环境损害责任终身追究制的建立，有利于从加强生态责任意识、转变政府政绩观、制定环境政策、整合广大社会力量等方面促进生态型政府的建设。

生态环境终身追责生态型政府

建立生态环境损害责任终身追究制在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的提出，是对2013年5月24日习近平总书记提出“对生态环境损害实行终身追责”要求的进一步明确、深化、完善和推动。

生态环境损害责任终身追究制的提出，要求党政领导明确自己在生态环境保护工作中肩负的职责，并严肃认真履行应尽的职责，一旦出现“不顾生态环境盲目决策、造成严重后果”[1]，将严格依法追究责任，并且不论责任人职务升迁、调动，还是退休，都逃脱不了责任的追究。生态环境损害责任追究制的建立，有利于进一步促使政府牢固树立权责一致的思想观念和生态环境保护责任意识，并加快向生态型政府转变的步伐。政府只有建成生态型政府，才能主导我国生态文明建设走上自觉发展之快车道。

一、生态环境损害责任终身追究制与生态型政府建设的关系

(一)生态环境损害责任终身追究制是生态型政府建设的制度保障

生态环境的严重恶化与政府的政策措施是分不开的。美国生物学家R·卡逊曾在《寂静的春天》一书中指出，生物专家与政府、企业的意见往往相左，原因是他们利益、立场的不同[2]。的确如此，政府如果忽略环境成本来计算经济增长的话，生态环境势必会沦为政府“业绩”的牺牲品。

追究政府生态责任和规范政府环境保护的行为是生态文明建设的必由之路。“问责”在我国政府、民间由来已久：古时立“军令状”，便要求立状者责任后果自负；中华几千年文明也将“责无旁贷”这个成语演绎得深入人心。2004年4月出台《党政领导干部辞职暂行规定》，规定官员如出现“工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响、对重大事故负有重要领导责任”[3]等应引咎辞职，问责制已经进入了一个法制和规范化轨道。而近些年才开始的生态环境问责的研究，是生态文明建设不断发展的新的里程碑。黄爱宝教授认为：“我国生态行政问责制度体系是提升政府生态责任心、生态公信力、生态执行力的重要保障。”[4]

生态环境损害责任终身追究制的建立，从制度层面强制政府认真履行生态保护职责，规定如果有逾权或执行不力造成环境损害后果的，终身都难逃责任追究。这不仅使政府生态责任追究变得有章可循，而且增加的“终身”时限能在思想认识上给政府产生更强烈的冲击、震摄作用，从而迫使政府加强生态责任意识、扭转过去唯GDP是尊的错误政绩观，积极向生态型政府转变。

(二)生态型政府的建立是生态环境损害责任终身追责制的根本目的

“生态型政府是以遵循自然生态规律和促进自然生态系统平衡作为其基本职能,并将这种目标与职能渗透到政府制度、政府行为、政府能力和政府文化诸方面去的政府。”[5]生态型政府以人与自然和谐发展的生态责任意识作为执政理念，注重平衡经济发展与生态环境保护的关系，以生态文明社会作为最终实现之目的。

生态环境损害责任终身追究制的建立，是用来追究政府政策措施不当所应承担的责任，这样既可以最大限度地挽回损失，也可以予他人以警戒。但环境损害往往是“厚积薄发”的，一旦出现后果就非常严重，治理非常困难，损失难以挽回。所以，生态环境损害责任追究制追究只能是事后追究，是辅助手段，震摄并阻止违法行为的发生才是真正目的。正如法律的制定是要制裁那些违法乱纪的人，但法律的最根本目的却是要规范公民的行为，维护社会治安稳定。

由此可见，促使政府树立生态意识、自发地履行生态职责，即催生生态型政府的建立，是生态环境损害责任终身追究制的根本目的。

二、生态型政府建设的现状与问题

近年来，学者对生态型政府的建设作了大量理论和实证研究，从治理理论、生态文明、代际公平、科学发展观、生态补偿等多个视角进行分析阐释其内涵意义，并提出构建途径之设想。但是生态型政府的建设所具有的长期性、复杂性和系统性使它仍难以短期内成为现实[6]。

(一)制度管理体系不完善使生态型政府没有实践基础

制度，是具有强制性的，约束全体成员必须共同遵守的规范要求和行动准则。制度管理体系，即一系列具有完整性、统一性、有机性结合的涵盖政治、经济、文化各方面的全部制度的总称。“决定”指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系[7]。不建立完善的制度管理体系，生态型政府的建立便没有合理、合法的实践基础。

自1979年首先颁布《中华人民共和国环境保护法》以来，我国针对生态环境问题陆续制定出台了一系列综合的、专门的环境保护法规。但现有的法规与环境保护治理得比较好的国家比起来，还是有很大的差距。有些法规流于形式，缺乏可操作性；有些互相抵消，成了一纸空文；有些明显具有滞后性，不利于解决矛盾突出的、亟待解决的问题。缺乏系统性、有机融合性、条理性、兼容性的法规，很难取得现实意义，起到威慑预警性的作用。

除了法律制度，经济政策重要的杠杆作用也没有很好地发挥出来。我国环境污染逐年恶化，与之成鲜明对比的却是年年超额完成的经济增长的预定计划指标数，对环保指标未完成，也从未看到过责任追究，转变发展方式仅仅是纸上谈兵[8]。

宣传教育政策是政府生态工作中的一块重要领地。人民大众是建设生态文明社会的决定性的最伟大力量。但是政府如果不积极推广宣传、落实到根本的对国民教育政策上，生态型政府的建立就成了无源之水，无本之木。

(二)价值理念不明确使生态型政府没有强大的理论思想保障

理念是一种涵盖思想、认识、观念、看法等人类形成一定习惯模式的思维活动的总和。价值理念则是对理念的是非判断，即价值观，它是人们行动的指南。《论语·公治长》中说：“三思而后行”，即告诫人们行动要谨慎，要经过深思熟虑。

生态型政府，顾名思义，是坚持生态和谐为施政价值理念的政府。然而，价值观不明确，使生态型政府的建立没有了强大的理论保障武器。长期以来，政府形成了唯GDP独尊的政绩观，从而无视生态环境遭受的严重损害，无视资源的巨大浪费。政府生态意识修养匮乏，缺乏主动性，不能去充分认识自然生态系统本身存在及其对人类社会生存、发展的意义和价值；缺乏主动性，不能去充分反思人类行为对自然生态系统所造成的无以挽回的损失，及其人类自身将会面临的灭顶之灾。没有价值理念指导，政府又缺乏主动性，不能去积极思考如何在工作中发挥自己的能力、承担应尽的责任，由外在的环境压力转变成内在环境保护的自觉动力。

其实，所有的困难，归根结底都是思想意识中责任感缺失所导致的。一方面，怕承担责任。有些官员抱着“不求有功，但求无过”的宗旨，在任上战战兢兢、如履薄冰，不敢多说一句话，不肯多做一件事，更不要谈及改革、创新了；另一方面，承担不了责任。有些有识之士有想法、有见地，但因资历不深、职务不够，没有话语权，没有让他承担责任的平台，最后只好流于观望、等待。

三、生态环境损害责任终身追究制促进生态型政府建设

生态环境损害责任终身追究制从法制的角度，强制约束政府的行为；从思想意识形态的角度，提升政府权责一致的生态责任意识。它可以有效促使政府生态价值理念的形成、促使政府政绩观的转变、促使制度体系的完善、政策措施的出台和促使社会力量的有机整合。

(一)责任终身追究制促使生态价值理念形成，生态型政府建设就有了指导思想。

生态环境损害责任终身追究制突出了责任追溯期限的绝对延长，这一方面符合生态环境问责的科学性，另一方面也发挥出巨大的震摄作用，它警示政府部门对生态环境保护责任提高认识。认识得到提高，久而久之就会形成相应的稳固的价值理念。

自然界有它自身的发展规律和伦理道德，它不依赖人对它的认识和评价[9]。相反，人也是包含于自然界中的一个组成部分，那么，人本身也无意识地遵循着这一道德和规律。然而科技的发展使人的力量变得空前强大，人自以为可以打破这一束缚自己的自然属性，但事实证明，这是徒劳。全球性生态危机的爆发将人们惊醒，通过反省，人们扭转之前对自然可以肆意掠夺、任意改造的错误观念，认识到保护人自身赖以生存的自然环境的重要性。经过实践和认识的升华，人们要从工业社会之前的“无意识遵循自然道德伦理”转变为“有意识地认识、遵循自然道德规律”，从而树立尊重自然、顺应自然和保护自然的生态价值理念[10]。

生态环境损害责任终身追究制的建立，能加强政府部门对这一价值理念的认识和皈依，这将成为生态型政府的指导思想。

(二)责任终身追究制促使政绩观转型，生态型政府建设就有了内在的动力来源。

随着生态文明建设进程，生态责任意识不断得到普及、加强，政府作为生态文明建设的主导力量，对生态危机的起因、发展的严重程度，对生态文明建设的必要性、紧迫性应有着更为深刻的理解。但之所以政府部门在“生态利益”和“经济利益”之间权衡时，往往牺牲前者追求后者，还是“政绩观”使然。政绩决定了政府人员直接的经济收入和晋升；政绩考核内容便在很大程度上左右了政绩观的走向。

生态环境损害责任终身追究制加大了对政府部门造成生态环境损害的追究力度和追责时间跨度，使生态责任在政府工作中地位凸显，反映在政绩考核部门完善、改变之后的政绩考核标准中，便是要求“加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩等指标的权重，完善发展成果考核评价体系。”[11]生态指标渗进政绩考核评价体系，并加大考核权重，必将使政府部门决策行为发生改变，在权衡中作出有利于生态保护的选择，长此下去，将形成崭新的生态政绩观。

生态政绩观形成，可以使外在的政绩考核约束，转化成内在牢固的生态责任意识，从而为生态型政府建设提供不竭的内在的动力来源。

(三)责任终身追究制的落实促使环境政策出台，生态型政府建设就有了制度保障。

政策是阶级的意志和利益的体现和表达，生态型政府向社会输出的政策也必定表达了人与自然和谐发展的愿景[12]。自从全球性环境污染治理得到重视以来，我国积极加入世界生态环保行列，制定《环保法》，针对各种水污染、大气污染、固体废物污染、生态破坏等环境问题，制定了相对应的法律和法规。把可持续发展、建立“两型社会”(环境友好型和资源节约型)、“生态文明建设”等作为我国基本国策。

生态环境损害责任终身追究制的建立，是制约政府权力、促使政府履行生态职责的制度保障，这在制度建设上又迈出了一大步。要落实生态环境损害责任终身追责制，必须制定明确的追责范围、问责程序、处理方式方法，才能使责任追究有法可依、有据可查，才能形成制度壁垒和保障。而这就要进一步落实到一系列相关环境损害追责政策的出台，它不仅是政府官员履行责任的明文法令，更是生态型政府的执政诉求。

可以建立专业的评估机构，确定各种污染量化指标。一来可作为政府制定政策的参考依据；二来可为企业、工厂提供更明确的环保目标。当然，评估机构不仅是一项实施问责的工具，同时评估机构本身也要通过对评估的“结果”和“过程”进行分析、利用，不断改善机构本身的发展[13]，这样使得制定出的标准更科学、更客观。在此基础上，制定污染控制、资源利用、自然保护等各方面政策措施也可趋向量化、细化的特点。对征收各项环境污染税在征收项目数量、金额上都要做到精确、定量；对于税收优惠减免政策要确定具体减免优惠数额，以利于引导企业进行选择；加快推广完善生态补偿机制、排污权交易，也要细化补偿标准，交易细节；加大资金投入激励企业技术创新要落实具体目标、制定相关细则等等。只有这样，在目标任务明确下来之后，追责范围也随之可以确定下来。

这一系列的政策措施的出台以及生态环境损害责任终身追究制的落实，又能进一步推动生态型政府的建设，使之有强大的制度保障。

(四)责任终身追究制的落实促使社会力量整合，生态型政府建设就有了智力支撑和实现可能。

要使生态环境损害责任终身追究制落到实处，除了完善立法机关和司法机关的问责机制，还可以拓宽公众参与渠道，加强社会监督力度，辅之以社会问责机制的构建。社会问责机制，包括媒体问责和公众问责机制[14]。

政府权力来自人民，生态环境也与人民息息相关。政府必须及时、公开、准确地发布环境信息，让人民有知情权和监督权，并及时听取民众回应，收集反馈信息，以此做为政策改进的依据。有了公众的参与，有了媒体的监督，可以发动最广大的社会力量，一来还权于民，二来也调动了广大人民的积极性、主动性，提高了全社会人民的生态环境保护意识。

具体措施可以采取参照以下几个方面的思路：首先，要完善举报制度，加强社会监督，规范政府行为；其次，集聚生态专家、学者的智慧，吸收、培养更多优秀人才，创新和引进先进技术，开发新能源，开拓新领域；再次，加强宣传教育，面向社会普及生态责任意识，整体提高人民生态素质水平。

有了社会广大力量的聚合，生态型政府建设就有了强有力的智力支撑和实现可能。

[1][7][10][11]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[2](美)R·卡逊.寂静的春天[M].北京：科学出版社, 1979.88.

[3]党政领导干部辞职暂行规定[EB/OL].百度百科.

[4]黄爱宝.论中国特色的生态行政问责制[J].探索, 2013(4):60.

[5]黄爱宝.生态型政府构建与生态公民养成的互动方式[J].南京社会科学, 2007(5):79.

[6]田千山.近三年来国内生态型政府研究综述[J].云南行政学院学报, 2011(4):93.

[8]何爱国.当代中国生态文明之路[M].北京：科学出版社, 2012.20.

[9](美)霍尔姆斯·罗尔斯顿.哲学走向荒野[M].长春：吉林人民出版社， 2000.12.

[12]田千山.基于生态型政府考量的政策议程[J].生态经济, 2011(6):35.

[13](加拿大)弗雷德·卡登(FRED Carden)著.徐秀丽,齐顾波,李小云译.让知识推动政策的改变——如何使发展研究发挥最大的作用[M].北京：社会科学文献出版社, 2012.278.