浅谈城市规划中的土地利用问题

■高彬彬 ■江西省地源评估咨询有限责任公司，江西 南昌 330000

在城市建设过程当中，所谓土地规划与利用指的是就城市土地资源利用与开发的保护层面的各项问题做出总体性的规划，其在安排与整理上必然带有相应的目标性。城市土地资源是否能够利用好在很大程度上取决于土地利用规划，也只有做好土地规划工作，才能够更好地进行下一步实施，安排并制定年度用地计划，进而做好建设用地的相关规划与审批工作。规划城市用地，能够促进城市用地进行类型划分。对城市建设土地进行有效分析，根据相应的需求完成结构上的优化调整。

1 城市土地资源总体性规划工作所面临的各项问题分析

1．1 各职能部门间无法形成良好的协作关系，管理不顺畅

当前，我国在城市土地总体性规划与利用上主要通过两个重要部门实现全盘管理。其中，国土资源相关管理部门主要负责土地资源的总体规划利用及土地编制;而城市建设与规划相关部门主要负责总体规划编制。尽管国务院已经对以上两个部门做出了职责上的明确划分，但在具体工作过程中，因为各方面相关因素纷繁复杂，无法完全协调好，各部门将精力都主要集中于自己的本职工作上，许多地方不容回避，因为在工作任务上两个部门已经得到了上级不同的分配范围，因而在各自工作当中都相对缺乏信任与支持，尤其是在土地的节约与集约方面，一旦原则出现变化，都将本方的意见贯彻到具体的实际运用过程当中，在土地的规划及编制工作上也容易产生两张皮的问题，这将对城市土地规划利用工作产生极大的不利影响。

1．2 因变迁土地制度而形成的巨大影响

随着改革开放的不断深化，我国土地制度也有了显著的变化，尽管土地仍是国有的，但其商品性特征愈发明显。以城镇土地利用制度变革为例，原有土地利用制度具有无偿、无流动、无期等特点，现在逐步转变为有偿、有流动、有期。这一重大变革，使得各级政府对使用土地具有转让和出让的权利，通过土地转让或出让所获资金，进一步扩充财政收入，为城市建筑注入所需资金，促进城市的进一步发展。

但我们必须认识到事物都是有两面性的，有好的一方面自然也会暴露出一些弊端。由于政府部门在有偿双轨、划拨土地使用制度、法律制度等方面尚不健全，因此受利益驱使，部门地区将土地转让或出让演变成开发区和炒地皮的热潮，不仅是城镇甚至是农村也出现了土地随意、违法买卖的现象，土地利用规划和城市建设执行管理上出现了很大问题，影响到了城市建设的良性发展。

原有的土地无期限、无流动、无偿的使用制度，很大程度上制约了城市总体规划的发展，对城市发展机制缺乏整体、动态的认识与考察。在城市建设过程中，更多是从建筑及城市人口密度出发，以确定城市土地建筑容积率和密度，而极少从节约土地及实际国情出发，因此对城市土地利用的控制较弱。随着城市规模的不断扩展，我国城市人均占地面积大幅提升，甚至超出部分发达国家。改革开放以后，为贯彻和落实“珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，对土地利用进行了总体规划，在政策法规中对其作用与地位也做了明确规定。由于当前土地利用制度制定时间较短，加之政策及经济体制的限制，城市土地控制性规划及详细规划上仍相对滞后，不少城市务工农民，一方面占用城市土地，另一方面也不放弃农村土地，这样一来就造成城市占用土地越来越多，而农村土地承包及建设现象有增不减，城市土地上进行的用地活动及交易行为难以通过土地规划来进行有效调节和合理控制。

1．3 体系的规划与运作在整体上不够健全

在实际的操作中，各种规划之间的关系相互交错。在城市土地利用的总体规划中，它们是联系和交叉的类型不相同的规划，使城市土地的总体利用和规划之间的关系进一步复杂了，对相关部门加强对土地管理工作增加了难度。在城市土地规划中，城市交接处是一个相对特殊、矛盾较为集中的区域，与其他区域相比，城乡结合区域的用地情况缺少一定的规划。在实际生活中，城市规划的重点往往侧重于经济、政治、文化都相对集中的市区，对其进行发展方向、规模、性质方面的规划和论证，对于近郊的地区起到的作用并不大。所以，如果在整体上不进行合理科学地部署，就会使城区或者县城的发展受到阻碍，产生比较滞后的结果，对于推动农村地域的发展也是非常不利的。

2 土地资源的规划与利用工作中解决问题的主要措施探讨

2．1 需加强土地管理，有效减少对后备资源的开发

在土地资源管理及后备资源的开发上需做好进一步完善工作，要积极主动地寻找合理方式与途径就城镇建设土地供需矛盾的问题进行及时解决，在个县市与城市占地情况基本平衡的情况下，不但需合理利用土地资源，有效保护耕地，还要做好土地的整理与开发工作。第一，要合理限定当前的城市建设规模，使得土地资源能够进行有效的集中，节约使用，进一步对土地利用率进行整体上的提升;第二，按照土地利用规划，大力开展土地整理工作，尽可能弥补用地指标的不足问题;第三，要加大对居民点的整理工作力度，合理调整农村的用地结构。

2．2 可持续发展战略必须坚持，确保土地资源利用规划衔接工作的正常进行

可持续发展战略要持续坚持下去，必须对资源的合理开发与利用、生态环境保护、人口增长以及社会经济有序发展的关系做出合理的协调，为土地资源规划衔接工作提供坚实的基础，一旦出现严重的分歧，则进一步的沟通与处理工作不能松懈，必须努力找寻到土地集约利用、有利于经济发展且符合实际需求的合理道路。

2．3 建立法律机制方面必须做好互相协调工作

对于城市建设的规划与土地资源规划利用之间的关系必须有一个明确的认知，将其完全厘清，并通过立法的方式，进一步加强其法律地位，针对土地资源的利用规划进行相应办法的制定，建立规章制度与其相配套。另外，在具体的规划实施过程中必须加强规划管理，有效查纠这一过程中的违法违规现象。

3 结束语

城市土地资源是否能够得到有效利用在很大程度上与土地利用规划及其具体实施情况关系密切，通过对城市的土地进行规划，才能更好的对年度用地的计划进行安排和制定，还要进行建设用地审批和规划的工作。对城市的用地进行规划，可以完成对城市用地在类型上的划分。分析城市的建设用地，按照一定的需求对它们进行结构的调整和优化，可以使城市土地的规划和利用工作更好地进行。

［1］赵杰．我国城市土地利用存在的问题及对策研究［J］．经营管理者，2009(10):10．

［2］丁瑜．论我国城市土地利用结构存在的问题与优化对策［J］．法制与社会，2009(08):280．

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