跨行政区域水行政执法的实践与思考

2014-08-15曹惠娟

江苏水利 2014年8期

曹惠娟

（南京市溧水区水务局，江苏南京 211200）

南京市溧水区方便水库是南京市第二大中型水库，位于溧水区东部低山丘陵区的秦淮河支流二干河上游，水库上游部分行政区域在句容市境内。2003年被省政府列为饮用水源地水功能区，2007年又被省政府列为全省第一批重点集中式饮用水源地，承担着城区及东屏镇10多万人口的饮用水需求。

近年来，随着社会经济的发展及土地资源开发的日趋紧张，少数单位和个人盯上了水库管理范围内的水土资源，擅自圈圩、建房、建设旅游设施等，无序的开发利用行为影响了水库水质和防洪安全。由此，水行政执法工作随着形势的发展、变化，面临越来越多的新情况、新问题，本次跨行政区域执法立案查处案件在我区属于首次。笔者通过跨行政区域执法办案过程中涉及到的一些问题、难点及采取的相应措施，谈点粗浅的认识，与同仁共同探讨。

1 跨行政区域水行政执法的由来

2011年12月7日，溧水区水务部门接到1起在方便水库上游新建房屋的报告，到达现场了解后，发现该新建房屋位于句容市天王镇西溧大队东顶自然村处，行政区划属句容市管辖。经测量，所建房屋高程位于方便水库校核洪水位以下，属方便水库管理范围。《中华人民共和国水法》及《江苏省河道管理实施办法》明确规定，在河道（含水库）管理范围内的建设项目必须经水行政主管部门审查同意，办理相关审批手续后才能动工建设。该行为违反了上述法律和规章的规定，但违法行为发生地和当事人都不属溧水区管辖范围，执法人员不能跨行政区域执法，只能向当事人宣传水法律、法规并口头告诫，要求当事人停止施工，待办理相关手续后方可施工。当事人不顾水行政执法人员的口头告诫，继续建造房屋。针对该情况，溧水区水行政主管部门及时向省、市主管部门汇报，最终省水利厅指定由溧水区水行政主管部门负责查处该案。

2 跨行政区域水行政执法的问题及难点

2.1 水库管理范围分界线不清

我省中小型水库分汛限水位、设计洪水位及校核洪水位三个水位线，汛限水位属水库库区范围，属国有土地性质，界线比较明朗，老百姓也比较清楚和认可。设计洪水位、校核洪水位是水库设计时用于大坝在遭遇50年一遇乃至1000年一遇降雨时的水位线，以高程确定，没有明显地面标志。《江苏省水库管理条例》上明确规定，水库的管理范围为库区水域、岛屿和校核洪水位以下的区域，而该高程之内的土地大都属集体土地，被村集体划为水库周边老百姓的基本农田，有的甚至建有老百姓房屋，无法征用到位，所以界线很难明确界定。对此老百姓也有很多不解，往往给水行政执法工作带来极大的障碍，尤其是涉及到其它行政区域的土地，更加会给执法工作带来一定的难度，执法成本也会随之加大。因水库管理范围以高程确定，就管理相对人提出对建房现场地面高程有疑义一事，我局前后对建房现场地面高程进行了4次测量，测量的结果是，其高程均在水库校核洪水位以内。

2.2 跨行政区域水行政执法的难点

对此次跨行政区域水事违法案件进行查处，从案件呈报、立案、现场勘查、调查到送达文书等都存在不同程度的困难，主要表现在以下几个方面。

2.2.1 当事人拒绝配合调查

管理相对人是外地人，对所送达的执法文书一般都拒绝签字，且从调查开始，到送达执法文书，始终以自己不属于溧水区管辖为借口，拒绝配合。

2.2.2 执法文书送达难

当执法文书出具后，一是管理相对人均以出差在外为由，不肯面签；二是管理相对人长期居住在溧水，却没在当地派出所办理相关暂住手续，没有明确的居住地址，邮寄送达不可行；最后，只得在暂住地居委会的配合下，找到管理相对人住址，才由居委会人员敲开家门，上门送达执法文书。

2.2.3 行政强制执行程序复杂、周期长

本案件是《中华人民共和国行政强制法》实施后第一例由水利部门独立强制执行的案件，按照《中华人民共和国行政强制法》规定的执行程序，先公告管理相对人，即：在管理相对人违章现场附近进行公告，限期当事人自行拆除；再催告管理相对人自动履行义务，若管理相对人未能在规定时间内履行自拆义务，再次向当事人发出《行政强制决定书》，告之强制拆除的时间、当事人应履行的义务等。同时，行政强制法还规定，对违法的建筑物、构筑物实施强制拆除，须当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，故导致强制拆除的周期较长。另外，水利部门无专业强拆队伍及限制人身自由权，强制执行需协调两地多部门共同联动，得到如公安、城管、当地镇政府、村委会等部门配合才能实施强拆，也相应地增加了执法成本和执行周期。

3 跨行政区域水行政执法的几点思考

3.1 适用的水法律、法规要准确

《中华人民共和国水法》第六十五条第二款和《江苏省河道管理实施办法》第二十二条第二款明确规定，未经水行政主管部门审查同意或未按照审查同意的方案建设的，由县级以上人民政府水行政主管部门依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续，逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或个人负担，并可处一万元以上十万元以下的罚款。同时，《江苏省河道管理实施办法》明确规定，河道含水库。适用该条款，就要求在实施行政处罚和行政强制前，要考虑给予当事人自我救济途径：一是要求当事人停止违法行为；二是要求当事人申请补办行政许可手续。

《中华人民共和国行政强制法》实施后，意味着法律赋予行政机关有行政强制执行权的，法院可以不再受理强制执行。依据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款和《江苏省河道管理实施办法》第二十二条第二款规定，若当事人在规定期限内未能办理相关手续，逾期不补办或者补办未被批准的，就意味着当事人若不能履行自拆义务，水利部门只能依靠自身力量强制执行。

3.2 开展联合执法，解决跨行政区域执法难题

因本案中的行政处罚和行政强制执行涉及跨行政管理区域的问题，要处罚到位、执行到位，必须得到违法行为所在地地方政府、村委会及相关职能部门的支持和配合，否则，工作开展起来会相对比较难。因此，我们在执法过程中，由两地交界处相邻的镇水利、城管、土地、建管、环保、村委会等部门建立战略合作关系，成立联合执法小组，形成跨区域、跨行业的综合联合执法工作机制，充分调动两地职能部门参与管理的积极性，有效地解决异地水行政执法难的相关问题，并取得了很好的执法效果。

3.3 提升执法能力和健全执法手段

水利部门长期存在“重建、轻管”的现象，自成立水政监察队伍以来，加强了依法行政能力，水事违法现象有所遏止。但是，近年来，随着社会经济的发展及土地资源开发的日趋紧张，特别是水库、湖泊等山水资源满足了人们崇尚自然的需求，导致水事违法现象呈上升趋势，在水库、湖泊管理范围内圈圩、农业开发、私自建房、房地产开发等大量无序开发的行为影响了水库水质及防洪安全。同时，《中华人民共和国行政强制法》的实施，给水行政执法带来了新的问题、新的挑战和新的机遇。因此，如何提升执法队伍的执法能力、强化水行政执法的严肃性，是水行政主管部门亟待解决的问题。

3.4 加强水法规宣传、鼓励全民参与管理

宣传工作，是做好水行政执法工作的一个重要举措，宣传做到位了，工作起来也会轻松得多。特别是在每年的“世界水日”、“中国水周”，可以组织开展形式多样、内容丰富、注重实效的水法规宣传普及活动。通过广泛、深入地开展水法律、法规知识的宣传教育活动，形成全民共同参与管理的意识，共同受益，共同遵守水法律、法规，以达到共同维护水工程、保护水环境的目的。要通过召集水工程分界处的干部群众普法知识讲座，普及水法律、法规知识，交流依法治水经验，启发干部带动群众主动参与水工程的保护和管理。要有依法治水、依法护水的责任感，营造全民关注水工程、保护水资源的氛围。