改革开放以来我国劳动管理体制的演变及趋向分析

薛园菲,龚基云

(安徽师范大学 a.经济管理学院;b.科研处,安徽 芜湖241000)

30多年的改革开放,使我国的经济政治都得到了巨大发展和改善,市场化、民主化、法制化进程不断推进。随着社会主义市场经济体制的建设和完善,我国劳动管理体制也相应地发生了转变。这一转变对于正处于矛盾多发的劳动关系而言,意义重大。

一、改革开放以来我国劳动管理体制的演变

关于劳动管理体制改革的思路,学界有着比较统一的认识,就是建立与社会主义市场经济体制相适应的,科学、合理、高效的行政管理制度,弱化政府对市场的直接干预,推进依法行政,强化社会服务职能,完善监督机制[1]。但在劳动管理体制演变的具体分期问题上,学界的观点不仅较少,而且未见统一。本文根据劳动管理体制改革过程中劳动力市场的市场化程度、各劳动治理主体地位的转变、以及各项劳动配套设施的完善性等,将我国的劳动管理体制的演变划分为三个阶段。

1.十一届三中全会——十四大(1978年至1992年),市场导向的劳动管理体制的改革探索期

十一届三中全会提出要正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系,并首次提出以法律的形式确立企业与劳动者个人之间的关系,这为劳资双方成为独立的利益主体埋下了伏笔。十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,指出要正确地认识社会主义国家机关管理经济的职能,坚决克服工资分配中的平均主义,建立多种形式的经济责任制,认真贯彻按劳分配。在劳动用工制度改革方面,1979年7月国务院颁布《扩大国营企业企业经营自主权的若干规定》,企业拥有了一定的劳动用工权,首次突破了城市劳动力配置的完全计划化。1983年2月,劳动人事部发布《关于积极试行劳动合同制的通知》,这一举措使国家与劳动者之间直接的、行政的、承包的劳动关系弱化,出现了企业与劳动者之间以劳动合同制的形式建立劳动关系的新体制;1986年9月国务院所颁布的《关于改革劳动制度的四项暂行规定》,进一步夯实了中国从实施劳动合同化到实施劳动合同制的框架。关于工资制度的改革,十三届三中全会原则通过了《关于价格、工资改革的初步方案》,十三届四中全会指出工资制度要有步骤地进行改革,着重克服平均主义,有计划地解决待遇偏低问题,严格控制过高待遇,取缔非法收入,从而赋予了企业分配自主权,初步建立了以绩效为基础的职工工资制度,工资分配开始发挥市场机制的作用。1992年邓小平的南巡讲话中也提出要加大改革力度,工资要与个人贡献成正比。

通过改革,引进了市场机制,打破了“大锅饭”,部分结束了统包统配的用人模式,调动了劳动者的积极性和创造性,促进了企业经营机制的转换。但是,这一阶段的劳动体制改革与建立社会主义市场经济体制的要求之间还有很大的差距,新的企业工资分配制度及与之相适应的宏观调控体系尚未形成,社会保险制度改革相对滞后。

2.1993年政府机构改革——1997年十五届三中全会前,适应市场经济发展的劳动管理体制的初步建立

1993年第八届全国人民代表大会第一次会议批准了国务院机构的改革方案,对国务院劳动部从管理体制、管理职能、管理机构、管理方法、行政运行机制五方面进行了较大调整,目的是减少对企业劳动工作的直接管理,转而加强宏观调控和监督,增强社会管理职能。通过此次改革,初步建立了与中国特色社会主义市场经济体制相适应的劳动管理体制的框架。1993年11月的十四届三中全会,勾画出我国市场经济体制的基本框架,标志着我国经济体制改革进入一个新阶段,劳动管理体制转轨问题也被提到日程上来。全会从政府职能、收入和社会保障等多方面对劳动制度改革方向进行了阐述。就业制度从“国家统包统配安置”改为通过市场就业;人员流动从行政调配改为市场调节;工资分配,由国家统调改为企业根据经济效益、市场供求等多种因素自主决定分配;劳动保险改为社会保险,由国家、企业、个人三方共同分担,建立全方位、一体化、多层次的社会保险体系。

1994年《中华人民共和国劳动法》颁布,其覆盖范围扩大,确立了我国劳动行政管理监督体制,明确了执法主体是劳动行政部门,同时,劳动法还赋予劳动部门监督检查以及对违法行为进行行政处罚的权力。这些都显示我国劳动管理工作正式进入法制轨道。

3.1998年政府机构改革的深化,标志着我国劳动管理体制逐渐走向成熟

1998年国务院进行了机构改革,重点增加了宏观调控部门,减少了专业经济部门,加强了执法和监管部门,将部分政府职能交由中介组织管理,在原劳动部的基础上组建了劳动和社会保障部,其职能也进行了相应的调整。此次改革从总体上理顺了我国劳动和社会保障的管理体制,为建立统一的劳动力市场和社会保障制度奠定了基础。2003年10月,中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,进一步强调要建立现代产权制度,经营权与所有权分离。[2]此规定推进了劳动关系的进一步调整与完善,劳动关系双方的主体地位更加明晰。

2008年1月1日《劳动合同法》正式实施,从此实现了对劳动关系全方位地规范和调整。[3]三方机制不断完善,企业自主用工,工人自主择业的市场机制逐步发展,政府作为第三方进入到三方协商机制中。2013年3月10日第十二届人大一次会议公布国务院机构改革和职能转变方案,市场化程度相当低的铁道部终于下海,其将关注并努力提升自身盈利能力,逐步摆脱政府的直接干预,寻求以独立的法人身份走向市场,制定自身的包括劳动管理制度在内的相关制度。国企实现最后一个堡垒的改革,对我国企业劳动关系的重构注定会起到巨大的推动作用。

二、我国劳动管理体制演变的特征

从劳动管理体制30多年的演变过程来看,我国劳动管理,无论是在管理职能和管理对象上,还是在管理手段和方法上,都发生了深刻的变化。这一变化呈现出以下特征:

1.劳动管理体制的演变与经济体制的转型高度契合

劳动关系是市场经济条件下重要的社会关系,劳动管理体制是经济管理体制的重要组成部分。实践证明,我国劳动管理体制的演变与经济体制的转型是高度契合的,尤其表现在劳动用工制度方面。在改革前的高度计划经济体制下,我国实行统一招工统一分配、工资待遇统一安排的终身用工制,国家是事实上的用工主体;在经济改革初期,劳动具有了商品的属性,可以在市场上流通,所以1983年开始我国开始试行劳动合同制;随着市场经济体制的建立,尤其是十四届三中全会明确了社会主义市场经济体制的基本框架,把劳动制度作为一项重要的改革内容,随着《劳动法》的颁布,劳动用工制度得到了进一步规范。

2.劳动管理体制计划化、行政化色彩渐弱而市场化倾向日显

随着我国转轨期经济体制从计划经济向市场经济的转变,社会组织形式、劳动就业方式、利益关系等都呈现出了多样化的趋势。劳动管理体制的行政化色彩渐弱,体现在传统的计划经济体制下的铁饭碗、终身制的劳动就业方式被打破。劳动关系双方的利益主体地位逐渐明晰,用人单位方和劳动者方成为争取自身利益的独立经济主体,双方在劳动力市场上遵循市场规则,进行双向的选择,并且通过劳动合同来确立双方的劳动关系,规定双方的权利与义务。而政府在市场外发挥第三只手的作用,进行宏观调控,维护双方的合法权益。

3.劳动管理的法制化进程逐步加快

这一进程突出表现在两个方面,一是政府管理手段的转变,由主要通过直接行政干预手段管理,转向以法律手段管理。二是劳动法律体系的完善,市场经济是法制经济,对于劳动关系主体的权利、义务、行为规则等都有法律的形式进行全面规范。特别是《劳动法》的颁布,填补了我国劳动法制建设的一项空白,使我国劳动关系的调整有法可依。随后,我国出台了一系列解决企业与劳动者关系的单行法和处理工会与雇主协会的集体协议,劳动法律体系不断完善。

4.临时性、分散性改革被打破,配套化制度改革明显提速

商品经济是一个各环节相关联的系统。就劳动管理体制而言,就业制度、用工制度、培训制度、技术定级制度、工资制度、社会保险福利制度等各方面的改革是互相影响、互相制约的,某个环节的改革没有相应的配套措施是不会成功的。传统的利用劳动服务公司等改革方法只能暂时性解决劳动就业问题,改革开放后的劳动管理体制改革打破了这种临时性和分散性,改革成果呈现出集合性。形成了以劳动法、职业病防治法、安全生产管理法为核心的劳动管理体系;建立了劳动者、市场、政府共同作用的就业与劳动合同制度;建立了以养老、医疗、失业、工伤保险等为主要内容的社会保障体系;建立了较完善的工资调控体系;健全了劳动保障监察制度;实行“事前靠合同,事中靠监察,事后靠仲裁”的劳动关系调节机制,提高了政府对劳动力市场的管理水平。

三、我国劳动管理体制演变过程中存在的问题

随着社会主义市场经济建设进程地不断加快,我国劳动管理体制在演变过程中也暴露出一些亟待解决的问题,主要表现在:

1.统一的劳动力市场受部门职责划分的影响还未形成

当前,在我国,劳动力市场和人才市场并存,劳动力市场主要是面向一般劳动者和技术工人,主要由劳动和社会保障部门管理;人才市场则主要是面向有大学以上学历的专业技术人员,主要是由人事部门管理,这种划分人为地将市场分割为互相交错的两部分,造成统一的市场规则难以形成,统一制度难以建立,社会保险政策也很难统一和衔接,劳动力资源难以形成以市场为导向的最优配置。

2.企业主体多元化给劳动管理体制改革带来挑战

我国劳动管理体制改革的主体和重心一直是国有企业,但自改革开放以来,其它所有制形式的企业主体得到了显著发展,由于企业所有制形式和运营过程的不同,这些企业中的劳资关系呈现出明显的差异化特征。三资企业中劳动者的维权意识较强,所以劳资矛盾日益表面化;私营企业劳资关系的特征是,用人单位处于明显的主导地位,“因为我国私营企业劳资关系的性质就是以雇佣劳动为基础的资本对劳动的占有关系”[4]。可见,不同所有制形式企业对劳动关系管理的改革提出了挑战。

3.劳动监察的职能分解后缺少制度上的统筹协调,社会保障基金监管体制存在缺口

1998年以前劳动监察工作由劳动部统一开展,1998年国务院机构改革后,新组建的劳动和社会保障部分解了劳动监察的职能,原劳动监察的职能分解为几个部门分别管理,也形成了法律制度上的分别监督管理,而这些制度在企业的实施中有些是难以分解,以至于会形成环节上的职责交叉。同时负责社会保障基金监管的是各级劳动保障行政主管部门,各级财政部门、各级审计部门和税务机关,仍然存在着多头监管。还有就是有些机构本身不是独立的法人,这样的监管实际是“自己管自己”,缺少必要的相互制约机制。有些地方虽然成立了社保基金管理中心,但却承担相当多的行政职能,与政府有着千思万缕的联系,有的甚至就是政府的一个部门。这两种情况都造成了社保基金被截用或无故流失。

4.劳动争议和冲突较多,劳资冲突调节机制不健全

就总体而言,我国劳动关系是趋于平稳的,劳动者的利益诉求也能得到较好的实现。但是,我国正处于经济体制转型和社会转轨时期,随着经济关系与劳动关系的日益多样化、复杂化和动态化,一些劳动者的劳动就业、工资收入和社会保障方面的权益也时常受到侵害。在资强劳弱的总体格局下,加上劳动法制不健全、执法不严,劳动合同流于形式,使得劳动争议频有发生。而在我国,民营企业工会组建率低、政府迫于经济发展的压力,三方协调流于形式,一旦发生冲突,调节机制不健全的弊端便呈现出来。

5.国内劳动力市场与对外劳务合作在管理上衔接不畅

全球化与信息科技的发展,不但影响各国的经济贸易、企业组织形式,也必然推动劳动力资源管理的变革。全球化加快了人口和劳动力的流动,我国企业面临着越来越激烈的国内外竞争,为就业和失业问题带来了新的变因,劳动关系中的新情况、新问题层出不穷,对我国就业与劳动关系产生重大影响,目前劳务派遣、对外劳务合作等管理存在协调、沟通不足等问题,主要原因还是在于劳动力市场处于分割状态,管理工作难以有效衔接。

四、我国劳动管理体制演变的趋向分析

十八大报告中把健全劳动关系的协调机制、加强争议的调解和仲裁作为一项重要议题。各级政府也把构建和谐劳动关系列入重要议事日程,不断加强领导和指导。在此国际背景下,我国劳动管理体制应树立和谐劳动关系的理念,在劳动立法、工作分配制度、劳动标准制定、劳动关系协调机制、劳动保障监察等方面深化改革。

1.大力加强劳动立法和执法,加速和谐劳动关系法制化进程

在构建和谐劳动关系的过程中,需要综合利用经济手段、行政手段、法制手段、舆论手段、道德手段,但是其中最基本的还是经济手段和法制手段。我国目前的劳动法制虽与国际标准还有一定的差距。存在的不足之处主要在集体谈判、强迫劳动和平等就业等方面,努力的目标十分明确。未来一个时期,随着劳动关系主体双方法制意识地不断增强,依靠法律主动维护自身权益的行为将更加普遍。随着劳动关系管理部门工作人员法律知识和执法能力的提升,依法规范劳动关系将成为构建和谐劳动关系的主导方式。同时随着《劳动法》受益范围的扩大,新型农民工群体也因成为劳动法的调整范畴,积极推进集体合同这一新的劳动关系机制。随着劳动保障法律体系的逐步完善,构建和谐劳动关系有法可依、有法必依的局面将进一步完善。

2.劳动保障监察将进一步强化,实现劳动监察体制转型

十八大第一次把劳动监察和劳动仲裁写入了报告,这是往年所没有的,可见劳动关系和谐直接关系到百姓安居乐业,促进民生发展,对劳动监察更是提高了要求。整合“碎片化的劳动监察威权体制”,完善劳动监察机构的能力测评,加强劳动保障监察执法力度,加大投入,重点解决劳动监察执法力量不足、执法装备落后问题。不断加强并完善基层监察建设,包括调整和优化县(市、区)劳动监察机构设置,在有条件的地方设立街道(乡镇)劳动监察机构并配备必要人力物力,探索建立劳动监察协管员队伍,促进劳动检察体制转型。

3.劳资冲突调节机制的进一步健全和管理体制的深度改革,劳动冲突的预防与化解能力将不断提高

一是要不断健全劳动关系的三方机制,完善国家、省、市、县四级三方协调机制工作体系,进一步充实三方机制的职能。二要加强劳动争议调解仲裁能力建设,健全基层劳动争议调解组织,通过开发公益岗位与调解能力培训,充实基层调解员队伍,推动形成区域性、行业性劳动争议调解机制,努力将劳动关系矛盾从源头上化解。三是健全劳资矛盾的预防和应急处理机制,完善劳资纠纷的全面排查制度。注重发挥工会、企业家协会等社会团体在反映劳动者与企业的利益诉求、缓解社会矛盾、提供咨询服务和参与社会管理等方面的联动作用。四是劳动管理体制的深度改革,包括户籍管理制度、国内与国际劳动标准对接等。

4.国际劳动标准和国内劳动法的冲突将得到缓和

随着经济全球化的深入发展和我国对外开放范围的扩大,市场、能源资源、人才、信息、技术、标准等方面的国际竞争异常激烈,我国经济与国际经济联系密切。一方面,“引进来”战略使得流入我国的国际资本增加,促进了国内劳动就业;另一方面,我国出口规模增加,通过大力实施“走出去”战略,已有大批劳务人员在境外作业。这种状况下,影响我国劳动关系的国际因素更加复杂,不仅要遵守中国的劳动法律法规,而且要受到国际劳工标准制约。为了不断适应劳动力资源走向全球化的需要,加强制度上的协调,我国会参照SA8000等企业社会责任标准,统一国内外劳动力市场管理的规章制度,切实维护劳动者的合法权益,提高我国劳动力资源在国际劳动力市场中的竞争能力,国际环境中的劳资冲突将得到不断缓解。

[1]王岩.变革中的中国劳动和社会保障管理体制[J].社会保障研究,2007,(4):11—17.

[2]刘英基.我国产权制度改革进程中的政企关系研究[D].河北:华中师范大学,2005:11.

[3]郭军.中国劳动关系发展演变探析[J].中州学刊,2012,(4):33—37.

[4]周晓梅.运用马克思劳资关系理论分析我国私营企业的劳资关系[J].当代经济研究,200,(9):6—9.