论中国司法区划体制的构建

2014-08-15张晨

焦作大学学报 2014年2期

张晨

（上海师范大学法政学院，上海 200234）

司法①区域划分体制古已有之，之所以不为人所关注，主要是由于古代司法与行政合一，行政长官往往代行或干预司法职权所致,“大行政，小司法”使司法成为维护统治的手段。随着现代法治理念的日渐成熟，司法权成为独立于行政权的重要权力，西方国家的司法独立理论对我国现行司法制度产生了巨大的冲击。近年来，部分学者为促进我国的司法进步，提出了适于我国的 “司法独立”观点及对法院组织机构建设的一些建议。本文基于对既有研究成果的扬弃，选取司法制度改革的一个具体方面——司法区的划分，提出“司法区划”和“司法区”的概念，从实用主义的角度分析并构建我国的司法区划体制，旨在以尽可能小的变革达到最佳的司法效果，并最终为完善我国的司法制度提供切实可行的借鉴。

1.我国司法区域划分的现状

司法区域的划分，换言之，就是对司法管辖权的区分问题。中国作为单一制的法治国家，辽阔的地域和大量的人口所催生出来的数量庞大的诉讼案件，对明确司法管辖提出了更高的系统化要求。《宪法》规定，我国设最高人民法院（以下称最高法院）、地方各级人民法院和各专门人民法院。专门人民法院是我国在特定部门或地区设立的审理特定案件的法院，其受理案件的范围与一般的地方人民法院不同，设立亦不受行政区划的限制，故文章不加论述。对我国司法区域划分现状和司法权力运行状况，笔者从纵、横两个方面进行理论剖析。

1.1 横向分析

中国有 23个省（含台湾），4个直辖市，5个自治区，2个特别行政区，共34个省级行政单位。除法律规定的香港、澳门及尚未回归的台湾地区外，其余31个省级行政单位分别设立了高级人民法院（以下称高级法院），负责对辖区内基层人民法院（以下称基层法院）和中级人民法院（以下称中级法院）的审判活动进行指导和监督，并审理不服中级法院判决、裁定的上诉案件。如果横向地看待中国“司法版图”的划界，各高级法院无疑是第一层的，在该划分基础上，进一步细化到中级法院，并最终细分到基层法院，以行政区划的网格划分司法管辖的版图，形成我国现行的“三层级”地方人民法院管辖区域的划分模式，同一层级内的不同地域间彼此排斥，不允许有管辖权上的重叠。

1.2 纵向分析

我国实行 “四级两审制”，设立中央及地方共四级法院组织，除死刑复核等特殊程序外，案件经过两级法院审判即告终结。当具体案件产生后，一审裁判权是归属该基层法院，还是其上一级中级法院，或者直接由高级法院裁判，这涉及到司法区域划分的纵向关系，即层级之间依次包容，同一地域内的各级法院皆有管辖的可能，具体适用则需依据法律规定。

2.我国建立司法区划体制的意义

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称“决定”）提出：“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”行政区划体制是指国家为实现有效的行政管理，依照特定原则，将全国划分为若干区域、层次的区划单位，并设立相应行政机关的一种制度。我国尚未正式提出“司法区划”概念，但既有的司法区域划分是建立在行政区划体制基础之上的。随着“决定”对司法管辖制度的改革提出全新的倡导，笔者认为，“司法区划”概念的提出恰逢其时。

2.1 现行司法区域划分体制的弊端

“我国现行司法区划分的最根本问题在于法制化程度不高，其突出表现就是宪法和法律都没有明文规定司法区划分制度。不过这并不表明我国不存在司法区划分制度。相反，我国宪法和法律隐含规定了司法区划分制度，司法区划分权是有关机关的‘默示权力’。”②笔者认为，中国现行的司法区域划分体制最显著的外观特征就是依附于行政区划体制。中国的司法机关几十年来以其附随于行政权力的自觉，行使着处处受制的司法审判权，这就是为什么司法难以树立权威、人民不信任司法的症结所在。把司法区划体制的建立作为改革的第一步，稳步完善我国的司法制度，是具有现实意义的任务，也是最为可行的方案。

2.1.1 行政权力干预司法

2.1.1.1 人事受制于地方行政权

“司法权的非政府性是说行使中立裁判职能的法院只能从属于国家，而不能隶属于政府。”③最高法院作为行使国家最高司法权的法定机关，其裁判权威毋庸置疑。而地方各级法院虽然称之为“地方”，但其本质仍然是宪法、法律基于国家性而设立的审判机关，不应与地方权力、自治权力混为一谈，更不能依附于后者。中国作为法制统一的国家，司法系统理应独立于行政组织。各级地方法院应被看作国家为统一司法而派驻地方的专职机构，其人事任免权自然应归属于国家或者其代议机关。通俗地说，各级地方法院的人事权力应由“中央”行使，“地方”无权染指。反观现状，《宪法》第一百二十八条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”对于宪法的这一规定，即地方各级法院依法向地方权力机关负责，笔者尚不论其合理性，但即便如此，行政权力插手司法审判的现象依然存在，各行政机关负责人往往通过人大会议或人大常务会议间接制约司法。

2.1.1.2 财产受制于地方行政权

我国实行“分级管理，分级负担”的财政保障体制，“在具体管理方式上，地方各级人民法院的经费由本级财政负责和管理，法院的审判业务经费成为当地财政预算的一部分。”④法院的经济不独立，法官吃的主要是地方的饭，因此在审判过程中往往顾及地方行政权力，很难做到居中裁判。近年来，中央开始重视法院的经费保障问题，实行了政法经费保障体制改革，将经费保障体制改革为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”，未从根本上结束法院经费依赖地方保障的问题⑤。

2.1.2 司法机关工作压力失衡

根据统计，全国共有32个高级法院（含1个解放军军事法院），409个中级法院，3117个基层法院，全国共有法官19万余人。依地域、经济等因素划分，目前的案件审理情况呈现如下特点：东部较西部案件数量多且复杂，城市较乡村案件数量多且复杂，发达地区较不发达地区案件数量多且复杂。以广东省所辖广州市和揭阳市为例：2012年，广州市全市法院共受理各类案件 232183件，办结 206024件；同年，揭阳市全市法院共受理各类案件18999件，办结18574件。其中，由广州市中级人民法院办结的案件为35323件，揭阳市中级人民法院办结的为3336件。广州市中级人民法院年审理案件数量是揭阳市中级人民法院的十倍有余，导致这一严重失衡的原因正是地方经济发展和人口分布不均。同样的一套机构设置，广州市中院“吃太撑”，揭阳市中院则“吃不饱”，这样的情况必然降低法院的工作效率。归结起来，就是司法区域划分不科学所产生的不良影响。在区域划分上以行政定司法，而不依司法权力自身特点量体裁衣，肯定不利于司法在实践当中的运行。

2.1.3 司法资源配比失衡

司法资源是具有稀缺性的一种社会资源，它包括司法机构、司法人员和与司法活动相关的财政保障资源。中国现有的司法区域划分方式直接导致了司法资源的地区性失衡。简单来说，相对发达的沿海城市，其司法机关数量更多，人员专业素质更强，办案经费更充足。优秀的法律专业人才多数流向了部分地区的法院，而其他地区的法院人力资源相对匮乏。就司法办案经费来说，不少中西部法院的情况不容乐观，其地方财政难以满足司法办案的现实需要。因此曾出现法院为弥补办案经费不足而指派法官开会间隙推销西瓜的笑话和无奈。

2.1.4 妨碍司法统一

最高法院是中国最高司法审判机构，《中华人民共和国人民法院组织法》规定其除了具有最高的审判职权外，还肩负着统一司法的重任。近年，最高院的审判职能逐渐弱化。2011年，“最高人民法院受理案件11867件，同比下降1.8%……地方各级法院受理案件1220.4万件，同比上升4.4%”。相对全国范围内数量庞大的具体案件来说，最高法院通过出台司法解释以及发布指导性案例等方式，监督、指导地方法院的审判工作，以保证各地区间的法制统一。依前所述，除解放军军事法院外，中国目前共有31个高级法院。最高法院试图使如此众多的地方高院彼此间步调相对一致，笔者以为，其难度之大、效果之差实难否认，不同地区的同类案件常常得到两种截然不同的判决结果。

2.2 建立司法区划体制的意义

2.2.1 保证司法公正

建立独立于行政的司法区划体制，淡化行政区边界对司法管辖的影响，以司法的“目光”划分区界。地方各级法院不再与地区行政挂钩，有助于杜绝地方行政权力的无端介入。同时，由于新设立的司法区不再与行政区相重叠，其范围可能包括几个行政区或者几个行政区的部分地域。因此，现有人事任免制度和“分级管理，分级负担”的财政保障体制自然失效，国家可以此为契机将司法人事、财政权力收归中央统一行使，司法地方保护主义也就失去了生存的土壤。从制度上杜绝行政干预司法的现象，避免产生司法地方保护主义，既保证了法院裁判具体案件时的中立性地位，也保证了审判行为的公平正义。

2.2.2 提高司法效率

公正是司法活动的第一要义，但以公正作为评价一国司法体制的惟一标准亦有失偏颇。兼顾效率是现代法治国家的共同理念，“迟来的正义即非正义”。因此，提高司法审判效率，节约有限的司法资源是不容忽视的问题。面对不同地区案件数量、复杂程度存在巨大差异的司法现实，有效平衡各法院工作量，配备适当数量的法官，追求审判工作效率的最大化是司法区划体制建立的重要目的之一。新体制将充分考虑区域案件数量和复杂性的差异，参考司法统计数据划分司法区，确保司法审判效率最优化、最大化，当下部分法院“吃太撑”或者“吃不饱”的现象将基本杜绝。

2.2.3 保障公民平等享有司法利益

中国实行单一制的国家结构，国家只有一部统一的现行宪法以及统一的法律体系，司法活动亦遵循统一的宪法和法律。因此，建立司法区划体制除了要保证一区一地的司法审判行为公正与高效之外，还必须保证不同地区的公民间平等地享有司法利益。具体来说，就是尽可能消除司法资源的地区差异，确保地方各级法院统一于最高院的司法监督、指导之下。

3.中国司法区划体制的构建原则

现行司法区域划分体制与国家法治化进程不相匹配。为了解决其产生的诸多司法问题，笔者认为，应当建立“四正三辅”的司法区划体制。“四正”是指在全国范围内设置四个司法区层级，即初级、中级、高级、最高司法区，分别对应已有的基层、中级、高级、最高法院的法院层级设置。“三辅”指的是三个不独立的辅助司法区，基层、中级、高级法院常设派出庭于各行政区中心县市，其管辖区域为辅助司法区，不具有独立性，目的是方便本区内的公民参与诉讼。

为什么要划分“四正”司法区，或者说为什么要设立四级法院体系？既有的研究给出了比较明确的观点：首先，两级法院体系难以覆盖中国辽阔的国土面积，即便设立数量庞大的低级法院以辐射全国，行使最高司法权力的最高法院也无法完成全国范围内上诉案件的审理工作。其次，三级法院体系虽然能够比较好地弥补两级法院体系的缺陷，但中国现行的两审终审制依然会使得大量上诉案件流向最高法院，最高法院受制于庞杂的审判事务，其政治性、政策性职能将难以发挥。第三，五级法院体系的设置过于繁复，以目前的审级制度来看，上诉案件难以得到“中央”法院的审判，绝大多数案件以地方法院的裁判为终局判决，不利于全国范围内的司法统一。有鉴于此，四级法院体系是最为合理的法院层级设置方式，具有较高的科学性依据。

构建司法区划体制，核心环节就是将现有的依托于行政区划分的司法区进行组合，其结果必然导致法院数量的减少以及法院管辖区域的扩大。如果单纯依靠“四正”司法区内的法院，很难解决由此产生的诉讼便利问题。因此，设置不具有独立地位的“三辅”司法区，在必要地区分散设立常驻派出庭，以各派出庭为中心划分辅助司法区，为路途不便的公民提供诉讼上的便捷。

3.1 以县级行政区为基本单位

在新构建的司法区划体制中，以县级行政区为基本单位组成司法区是首要原则。因为，县级行政区的形成多具有历史、地域因素，其构成相对稳定且不易拆分，而乡镇的地域面积较小，地市的行政面积又过大，都不适宜作为组成司法区的基本单位。如果强行打破县级行政区来组建司法区，即无现实意义，也难以具体施行，而且对公民参与诉讼造成极大的阻碍。

3.2 司法区与行政区适当分离

构建司法区划体制的重要目的就是打破行政干预司法的僵局，因而，将司法区与行政区适当分离是基本原则之一。在笔者的构想里，基层、中级、高级、最高四级法院的设置仍然保留，但其管辖地域不同以往。以基层法院为例，其管辖地域不再限于一区一县的行政区内，而将涵盖2－4个区、县的行政范围。同理，中级法院由20个左右的县级行政区组成，高级法院的范围则包括200个左右的县级行政区。在处处讲级别的中国，新体制中的基层法院级别将介于区县级与地市级之间，中级法院则介于地市级与省级之间，而高级法院则高于省级，现有的司法较行政“矮半头”的现象将不复存在，表现在具体案件中，则体现为地区行政长官无法因级别压制而干预司法运行。

3.3 加强司法的国家性与中央化

王利明先生认为：“从权力特征上来看，司法权是一种国家权力或称为公权力，是国家的一种职能的表现。国家通过建立专门的司法机构并赋予其司法权，从而实现其国家的职能。司法权从根本上说是由主权派生的。”⑥与司法权国家性的主张类似的是王旭先生的“司法中央化”主张。尽管由于审级和管辖的因素导致由国家垄断的审判权力必须部分赋予地方法院加以行使。但应明确，地方法院始终是中央派驻地方的审判机关，司法权是属于国家或者其实际操控者——中央的权力的。地方法院应严格依据统一的宪法、法律裁判纠纷，维护国家正义。在本文构建的四级法院体系中，最高法院当然地代表中央行使司法权力，高级法院也由于其高于省级的级别脱离了地方，同样归属于中央，余下的基层法院和中级法院虽然仍属“地方各级法院”之列，但较低的审级限制了地方行政权力对司法的干预。

3.4 平衡司法机关工作量

建立中国的司法区划体制，划分司法区，重要的参考标准就是地区案件数量和复杂程度。为此，必须平衡同级法院的工作压力，避免部分司法机关出现“太忙”或者“太闲”的不均衡现象从而降低司法效率。通常来说，经济发达、人口密集的地区案件数量较多较复杂，城市地区案件数量大且多元，因此，在划分司法区的时候，可以将贫富地区相搭配，人口多寡地区相搭配。基于城镇较乡村案件数量多、案情复杂的现实，在划分司法区时，可以适当缩小城镇地区法院管辖的面积，扩大乡村地区法院的管辖面积，以实现各司法机关工作量的相对均衡分配。

4.“四正三辅”司法区划体制的构成

4.1 最高司法区

最高司法区原则上涵盖中国全境，除香港、澳门特别行政区以及台湾地区外，皆属于最高司法区的管辖范围。在最高司法区内惟一设立最高人民法院，行使最高审判权力。

4.2 高级司法区

据统计，中国现有县级行政区近2900个，在笔者的构想中，高级司法区将由200个左右的县级行政区组成，全国范围内共设14个高级司法区。每个高级司法区内设一个高级人民法院，并因地制宜地在特定地区派驻常设派出庭。

笔者根据中国经济社会的发展、地理文化的差异，并考虑民族特殊情况，将全国划分为14个高级司法区。由于新的司法区不再局限于单一行政区内，所以其名称不宜使用行政区名，而以编号取代，例如“中华人民共和国01号高级司法区”。笔者构思的14个高级司法区如下：01号高级司法区管辖北京、天津、河北，高级法院设于北京市，并在天津市、石家庄市分别设派出庭；02号高级司法区范围包含上海、江苏、安徽，高级法院设立于上海市，在南京市、合肥市分别设派出庭；03号高级司法区包含黑龙江、吉林、辽宁，高级法院设于长春市，同时派驻派出庭于哈尔滨市和沈阳市；04号高级司法区包括山东、河南，高级法院设立在济南市，并在郑州市设常驻派出庭；05号高级司法区囊括浙江、福建、江西，高级法院设立在杭州市，在福州市、南昌市设立派出庭；06号高级司法区包含广东、广西、海南，高级法院设在广州市，同时在南宁市、海口市设立派出庭；07号高级司法区由湖南、湖北组成，高级法院设于武汉市，在长沙市设立派出庭；08号高级司法区含四川、重庆，高级法院设于重庆市，并于成都市派驻派出庭；09号高级司法区涵盖陕西、山西，高级法院设于西安市，在太原市设派出庭；10号高级司法区管辖范围包含云南、贵州，高级法院设在昆明市，并在贵阳市设派出庭；11号高级司法区管辖内蒙古、宁夏，高级法院设于呼和浩特市，银川市设派出庭；12号高级司法区的管辖范围是青海、甘肃，高级法院设于兰州市，于西宁市设立派出庭；13、14号高级司法区分别对应新疆维吾尔自治区和西藏自治区，考虑到新疆与西藏的地域面积广阔，交通条件欠发达，且民族法律问题特殊，因此，以一省行政区单独设立司法区有利于公民诉讼的便利和对民族法律问题的解决。

4.3 中级司法区

中级司法区由20个左右的县级行政区构成，大约包含6个左右的初级司法区，其范围一般会跨越地级行政区。每个中级司法区内设置一中级人民法院，并按照需要在区内部分地域设立派出庭，在本辖区划分辅助司法区。具体实践中，可以跨越省级行政区边界，将联系紧密的地区组合在一个司法区中，例如，将两省边界的货物贸易发达地区组合为一个中级司法区，把出口加工业繁荣的多省交汇处单列为一个中级司法区。由于中级司法区跨地市的特点，其名称也不宜用地方行政区名加以命名。笔者认为，可以统一司法区编号，例如“中华人民共和国0105号中级司法区”即表示01号高级司法区下辖的05号中级司法区。

4.4 初级司法区

初级司法区的构成一般包含2－4个县级行政区，以全国近2900余个县级行政单位来看，可将全国划分为约1000个初级司法区。每个初级司法区内设一个基层人民法院，并于区内适当地区如县政府驻地、中心集镇设派出庭。派出庭对案件的具体管辖亦将该初级司法区进一步划分为若干部分，即县一级辅助司法区，辅助性功能表明其不具备独立的地位。初级司法区的名称依前述，应采用编号的方式进行标识，例如“中华人民共和国 010508号初级司法区”指的就是01号高级司法区下辖05号中级司法区内的08号初级司法区，这样的编号方式简单明确，且从外观上做到了“去地方化”，能够有效区分管辖。

通过以上的划分模式，能够在中国重新建立起一套更完备的司法管辖体系，形成由初级司法区（县级辅助司法区）——中级司法区（地市级辅助司法区）——高级司法区（省级辅助司法区）——最高司法区构成的“四正三辅”的司法区划体制，在保留现有四级法院设置的基础上，改革法院体系，扩大基层、中级、高级人民法院管辖的地域范围，使司法独立于行政，以呼应现代法治社会对司法独立性的进一步要求。

注释：

①在我国，广义的司法包含了审判与检察两方面，而狭义的司法仅指审判，本文如无特殊说明，均采狭义的司法一说。

②赵兴洪、邹兵：《关于中国司法区划分改革的思考》，载《云南社会科学》2013年第2期。

③秦强、邸雅婧：《论司法权的国家性》，载《济南大学学报(社会科学版)》2007年第 4期。

④李莹：《论人民法院经费保障机制的构建》，载《东方企业文化》2011年第22期。

⑤参见唐虎梅、郭丰、李军：《全国法院经费保障体制改革情况调研报告》，载《人民司法》2011年第17期。

⑥王利民著《司法改革研究》，法律出版社2000版。

［1］王利民.司法改革研究［M］.北京：法律出版社，2000.

［2］章武生,吴泽勇.司法独立与法院组织机构的调整（上）［J］.中国法学，2000，（02）:56-71.

［3］赵兴洪,邹兵.关于中国司法区划分改革的思考［J］.云南社会科学，2013，（02）:134-138.

［4］秦强,邸雅婧.论司法权的国家性［J］.济南大学学报（社会科学版），2007，（04）:80-84.

［5］张千帆.司法地方保护主义的防治机制［J］.华东政法大学学报，2012，（06）:3-10.