资源变资本的有益探索—湖北省武汉农村综合产权交易所改革创新调查

□ 何红卫 余爱民

武汉农交所于2009年4月30日正式挂牌成立，是全国第二家、中部地区第一家综合性农村产权交易机构。截至2013年底，共组织各类农村产权交易1669宗，交易金额99.69亿元，涉及农村土地面积98.16万亩，惠及16万农户。交易规模领先全国同类交易所。作为探索在前的武汉农交所，“武汉模式”被全国借鉴。武汉农交所用创新的服务方式扶持农村新型经营主体发展，用丰硕的改革成果惠及农民群众，赢得了基层干部群众的一致肯定。

1 三权分离的探索

改革创新是武汉农交所的魂，三权分离是最根本的创新，经营权抵押担保是最重大的创新，风险防范是最关键的创新，综合交易、市场培育、体系建立、制度建设等多方面都有创新。

三权分离的制度创新。将土地所有权、土地承包权与土地经营权三个权益分离，把经营权从承包经营权的“浑然一体”中分割出来，把所有权还给集体，把承包权留给农民，把经营权交给市场，实现了“落实所有权、稳定承包权、流转经营权”的制度创新，完成了农民承包地经营权抵押担保的实践探索，为十八届三中全会《决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”等重大改革创新提供了先行先试的有力实证。

2006年，农业税全面退出中国历史舞台之后，土地流转在湖北出现了一个分水岭，此前的土地流转属于自发阶段，多是“口头协议”或“私下协议”，有合同也不规范，容易出现纠纷而很难解决，并且只能流转不能融资。后来的土地流转进入有序阶段，湖北省和武汉市相继出台一系列规范制度和扶持政策。2011年底，武汉获批新一轮全国农村改革试验区，在全国24个试验区中探索农村产权制度改革。2012年，湖北出台《湖北省农村土地承包经营条例》，提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”原则，即明晰土地所有权、稳定承包权、放活经营权。这一提法为农村产权制度探索指明了方向，被国内众多专家视为全国首创。2013年底召开的中央农村工作会议，专门推介湖北探索农村产权制度改革的经验。

产权流转的市场培育。一是稳妥推进确权。全市农村土地承包经营权和集体林权确权率分别达99.5%和99.1%，养殖证确权发证率达到95%以上。对农村集体“三资”进行了全面清理摸底，建立了台账和监管代理制度。二是积极培育市场主体。出台政策扶持专业大户、专业合作组织、龙头企业。创新服务项目适应市场主体需要，开展农村土地经营权抵押贷款等新业务，为市场排忧解难，特别是帮助小微市场主体解起步和发展之困。三是不断健全市场服务体系。以市农交所为龙头，建立市、区、乡三级交易平台，形成全市纵横交织的产权交易网络。各分支机构入网“交易、登记、竞价”三大信息平台，在交易业务上实现联网对接，完成网上申报、审批、交易、鉴证和监管。

十大产权的综合交易。一是开发更多交易品种切合农村发展需要。除各地已普遍开展的农村土地承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村房屋所有权等交易品种外，增加了农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农民闲置宅基地使用权、农村集体经济组织股权等，使交易品种更多、交易范围更广。二是整合更多部门资源方便农民办事需要。将过去分属规划国土、房产、水务、农业、林业、知识产权等部门的产品进行了整合，搭建了统一的交易平台，既避免了各自为战，重复投资建设，也方便了农民、农村集体经济组织、投资业主的咨询和交易。

抵押融资的大胆突破。农村产权的抵押融资始终是一个难题，主要难在法律的约束。武汉农交所稳妥地实行了抵押担保的突破。他们与人民银行、汉口银行、中国银行等商业银行及评估公司等中介机构合作，在学习借鉴现有成熟的不动产抵押贷款流程的基础上，开创了“交易—鉴证—抵押”的武汉模式。

规范运作的制度保障。一是严格审查交易主体。对农村集体经济组织产权转让，一律要求经农村集体经济组织成员或成员代表2/3以上同意；农户产权转让，一律要求拥有完全民事行为能力，对长期转让土地承包经营权和房屋所有权的，还要求有稳定的生活来源和居所。二是严格规范交易流程。农交所会同市直相关部门研究，形成多项规章制度，严格规范了产品的交易流程。三是严格交易机构的管理。全市农村产权交易机构实行“六统一”运行模式。四是实现阳光操作。实行“程序统一、操作规范、信息公开、监督有力”的产权交易程序。

众多风险的有效防控。一是防范耕地减少风险。通过规划引导和约束，从源头和根本上保护耕地；采取政府直管、部门专管、地方和基层监督三结合，从领导体制和工作机制上保护耕地；探索解决建设用地不足的矛盾，在创新实践中保护耕地。二是防范粮食减产风险。严守“不改变土地用途”的红线，严守“粮田用来种粮”的底线，利用政策引导，开展前置审查，试行土地流转风险保证金制度。三是防范集体所有制改垮风险。明确土地三权中集体所有权的首权地位；明晰集体产权，实现严格的监管制度；开发多项集体产权交易品种；坚持集体经济产权转让一律要求集体经济组织成员代表的2/3以上同意。四是防范农民权益受损风险。确保农民自愿，确保利益底线，确保农民收入，确保农民无后顾之忧。四是防范抵押贷款风险。规避法律和政策限制，制定严格规定，建立制度保障，引进担保公司，实行专业评估。正是因为防范严密，至今没有出现一起损害农民利益、集体利益、交易所利益、银行利益的事件。

2 推进“五化”的探索

分析武汉农交所改革创新的成效、意义和价值，主要是推进“五化”。

推进产权明晰化。通过农村产权交易，促进了农村产权确权登记，使农村产权由模糊化状态进入明晰化阶段，使农民真正享有产权收益、分配、处置权利，使农村集体资产变成人人共享、共管、共支配的产权，保证了集体资产的保值增值，巩固了集体所有制，维护了集体组织成员的权益。

推进资源资本化。农民和农村集体由发现产权价值到开始重视各类产权的归属，改变了农村资源长期闲置、浪费的状态，使农村资源“起死回生”，实现了农村资源到资本的浴火重生；促进了农村资源由“不值几个钱”到“可卖大价钱”的大幅提升，完成农村资源从“丑小鸭”到“白天鹅”的漂亮转身；通过农交所创新经营权的抵押担保，使农村产权进入资本市场有了一条绿色通道，实现了农村资源—农村产权—农村资本的“龙门三跳”。

推进要素市场化。二元结构如堵墙，隔断城市和农村，城乡要素很难互相流动，都被“计划”死死控制着。改革开放打开高墙缺口，首先突围的是农村劳动力。农交所推动了农村要素市场的发育，让“锅要补的”找到了“要补锅的”，改变了城市单边抽取农村优质资源的状况，推动了城乡要素市场化，促进了要素的三大流动：让农村资源向城市工商企业和农村新型经营主体流动，让城市工商资本和工业管理技术向农村流动，让农民更加安心放心地向城市流动。

推进农业产业化。农交所直接推进土地流转和规模经营，提升了农机化和农业装备水平，提高了土地产出率，增强了农产品生产能力，优化了农业产业结构，带动了农业产业化，提升了农业综合竞争力。武汉市被联合国现代都市农业基金会确定为“现代都市农业试点示范城市”。

推进主体多元化。农交所催生了一大批市场主体，尤其是新型农业经营主体，破解了谁来种田的时代难题。2010年前，武汉市农村土地撂荒较为严重，大量农民弃田务工。现在，通过产权交易，特别是通过经营抵押担保的重大突破和有力支持，培养了一大批种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业，截至2013年底，全市已培育各类新型经营主体近万家。

3 需要破解的难题

伴随全面深化改革的磅礴之势，武汉农交所的探索正在破冰前行，当前需要破解的有四大难题。

一要破解法律限制的难题。改革要于法有据，农村产权改革几乎处处遇到法律，很多地方有限制，很多条款在制约，比方说，农村土地承包经营权二次流转就没有明确规定，农村土地承包关系长久不变就没有具体时间，土地承包经营权、村集体“四荒地”使用权、村集体养殖水面承包经营权、村集体林地使用权、林木所有权等就只能转租而不能交易，农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权就只能在本集体经济组织内部流转，农村集体经营性建设用地实行“三同”、农村相关产权的抵押担保暂时还没有法律支撑。

二要破解权属不清的难题。农民承包地虽然确了权颁了证，但面积不准、四至不清等问题大量存在，其它产权的摸底登记尚未完成或仍未全面展开，没有明晰的产权就没有完整的市场主体，就不能上市交易，没有获得产权证就存在抵押融资的障碍。

三要破解抵押融资的难题。主要是金融机构还有较大顾虑，法律的限制很严，专业评估机构和人员缺乏，行业标准有待建立，抵押担保体系不健全，数据信息没联网，技术支撑不力，一物多权、一权多抵的风险不能彻底排除。

四要破解规范运作的难题。全国农村产权机构近百家，各地探索角度不相同，缺乏统一的管理政策、行业标准、操作办法，交易机构的权威性、集体资产进场交易的强制性、交易程序的规范性、产权评估的科学性等等都需要进一步探索。