行政应急性原则与公民权益保障原则的冲突及平衡

陈瑞杰，靳长伟

(天津市东丽区人民检察院，天津300300)

一、行政应急性原则的提出及其含义

对行政法基本原则的探讨，一直伴随着我国行政法学研究发展的历程。而关于行政应急性原则，最早论及此原则的是龚祥瑞先生于1987年发表在《法学杂志》第6期的《行政应变性原则》一文，虽然有一字之差，但二者基本内涵是相同的，至少应变性包含了应急性。［1］龚先生随后在其1989年主编的《行政法与行政诉讼法》一书中，把行政应变性原则总结为我国行政法的基本原则之一。［2］但明确将行政应急性原则列入我国行政法基本原则的是1988年罗豪才教授主编的《行政法论》，而影响最广、被学者们引用最多的则是罗教授1996年主编的《行政法学》(新编本)一书对行政应急性原则的论述，主要内容如下:“行政应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。”

国家和社会在运转过程中不可避免地会发生一些紧急情况，在正常的宪政、法律体制难以运转的情况下，行政机关采取必要的应急措施，即使该措施没有法律依据或与法律相抵触，也应视为有效。应急性原则是合法性原则的例外，但是应急性原则并非排斥任何的法律控制。不受任何限制的行政应急权力同样是行政法治原则所不容许的。从广义上讲，行政应急性原则是合法性原则、合理性原则中的非常原则。应急性原则并没有脱离行政法治原则，而是行政法治原则特殊的重要内容。

二、公民权益保障原则

保障人权是宪法和宪政的出发点和归宿，也是判断宪法是否为“良宪”的重要标准。综观当今世界各国宪法，虽然其基本内容一般都包括国家权力的正确行使和人民权利的有效保障两个部分，但就这两部分相互关系看，人民权利的有效保障居于支配地位。二次世界大战以后，人权的保护更是呈现出明显的国际化趋势。在不少国家，国际人权公约具有高于本国宪法的效力，人权的价值在国际社会取得了普遍的承认。就各国实践看，在宪政国家的常态社会时期，人权一般都获得了较好的保障。

但是，当社会进入某个紧急状态时期，政府需要采取非常措施，行使常态社会下不享有的紧急权力，才能够消除危机，以迅速恢复正常的社会秩序，最大限度地减少人民生命财产损失。为达此目的，就必然要对人民权利加以限制。但是，由于此时国家权力较之人民权利占据了超强势地位，极容易破坏两者之间在常态社会中既存的平衡关系，构成对人权的轻视甚至侵犯，还有可能超出宪政秩序之外而复归于专制。这种紧急权力如果不能得到宪法和法律的理性规制，将会给社会和人民带来大患。

既然人权保障是宪政的出发点和归宿，而在紧急状态下又不可避免地要对某些人权加以限制，只要人们还不期待宪政秩序的毁坏和专制政权的出现，那么，研究在紧急状态下的人权保障就具有极为重要的意义。这一问题在中国的现实语境下其意义尤为突出。中国已签署了21个国际人权公约，探讨这一问题也有利于我国在国际人权事业中进行交流和合作。而在“国家尊重和保障人权”与“紧急状态”被同时写入宪法的今天，更是落实该宪法条款的现实需要。

三、现实冲突:行政应急性原则与公民权益保障原则的碰撞

突发事件和紧急状态的发生使人类的生命健康和财产面临严重威胁，使正常的社会秩序受到破坏，使国家的法律和公共政策不能有效地贯彻实施，甚至使国家生命具有被毁灭的危险。在此境况下，采取有效措施来控制和消除紧急状态，恢复正常的生产、生活和法律秩序成为国家生活和社会生活中的首要价值。政府因其在国家生活中的权威地位，调动各种资源的能力必将肩负着消解危机的主导作用。但因为紧急状态的危险性、威胁性、紧迫性，仅仅采取一般的手段或措施难以应对危急局势，这就注定了要赋予政府以特殊的、比平常更大的权力——紧急权力，从而使政府能有效及时地组织、运用各种资源，有效应对紧急状态，维持或恢复正常的宪法和法律秩序。

从以上分析我们可以看出，动用紧急权力是非常有必要的，但我们也必须要清醒地明白:国家动用紧急权力其根本目的在于防止外来力量对公民基本权利的侵害从而达到保障公民基本权利。但我们却时常发现一个两难的问题，即面对紧急状态，紧急权力按兵不动，公民基本权利必将遭到重大损害;为消除紧急状态，国家动用一切手段，不顾一切地采取措施，势必也会侵害公民权利。如此一来动用紧急权力或不动用紧急权力会同样造成侵害公民基本权利的结果，这显然与组成国家成立政府以保障公民权利的本义是背道而驰的。由此，根据行政应急性原则，突发事件中可以对公民的人身或财产予以必要限制，而这种限制必然会对公民权益造成影响，行政应急性原则与公民权益保护原则的现实冲突在所难免。

在以往的突发事件应对中，漠视人权、侵犯公民权益的现象时有发生。以突发事件中信息公开问题为例，几乎每一次突发事件从产生到恶化到最终的爆发，都或多或少地存在着信息没能够及时的公开。值得高兴的是，信息公开的制度化逐渐成为各界共识，我国政府正在采取积极的措施迈向“阳光政府”。

四、制度建构:行政应急性原则与公民权益保障原则的平衡机制

(一)明确政府的法律责任

1．关心公众安全的责任。是否关心公众安全，是判断政府是否是责任政府的基本标准。突发事件发生后，如果政府将处理成本与可能的损失进行比较，认为处理成本要大于可能的损失，进而消极应对，那么这样的政府就不是责任政府。实际上，政府在公众安全问题上的权衡比较，是一种行政惰性，是对公众缺乏关爱、对公共安全缺乏责任意识的表现。

2．对突发事件信息的收集、分析和公开的责任。行政信息公开不仅是平常时期法制建设的基本内容，更是突发事件应对中的一个重要课题。在危害社会安全的突发事件发生后，正常的社会秩序遭到破坏，公众心理承受能力降低，政府如果不及时、全面地公开相关信息，公众就很容易因各种谣言陷入恐慌，甚至有可能引起骚乱，而且也无法主动配合政府应对危机，这样就额外增加了应对突发事件的难度。因此，在突发事件应对中，政府应当及时、充分、准确地向媒体和公众公开突发事件的相关信息，保障公民的知情权，使公众能够对突发事件有一个全面的、真实的了解，从而主动参与到突发事件应对中，使国家和社会能够共同协力应对危机。

3．采取应急措施控制突发事件发生和蔓延的责任。应急措施是非常规措施，突发事件发生后，政府不可能按照现行的行政组织体制、程序和形式发布指令，而必须迅速采取非常规的应急措施。应急措施产生的机制主要有两种，一是平时针对可能发生的突发事件提出处理预案，防范于未然;二是在突发事件刚刚发生之时提出紧急决策，并迅速部署和传达，控制突发事件的蔓延。

4．组织动员必要资源投入突发事件处理的责任。突发事件的应对需要大量的人力、物力和财力资源，而政府在平时储备的资源是不足以满足应对之需的，这就需要迅速征用和募集全社会的资源。政府组织社会资源的能力，不仅取决于其运用行政权力的能力，而且取决于其信用能力。

5．恢复正常秩序的责任。在突发事件得到基本遏制的情况下，政府的主要责任就是尽快恢复正常的社会生活。突发事件下，政府所采用的主要是行政措施。行政措施具有刚性特征，组织化程度高，有悖于市场经济的基本原则。而且行政惯性一旦形成，就难以改变。因此，当突发事件情势得到控制以后，就应当及时取消应急措施，恢复正常的社会和经济秩序。

6．对因处理突发事件所导致的社会公众利益的损失予以补偿的责任。政府在采取突发事件应急措施时，往往会使一部分人的利益受损。比如在“非典”时期，许多娱乐场所和网吧因被关闭而无法营业;有些企业被封闭隔离，致使所签订的经济合同不能履行。这些损失政府理应给予补偿，补偿的方式可以是多种多样的，如减免税费、对贷款予以贴息等。

(二)紧急行政过程中保护公民权益相关制度的构建

1．预警制度的建立与完善。国家有必要建立健全突发公共事件分级预警制度。县级以上人民政府及政府有关部门应当建立并完善突发公共事件监测制度，根据不同突发公共事件的性质和特点建立健全监测系统和信息分析处理系统。当收集到的有关信息证明在一定区域内突发公共事件已经发生或者发生的可能性增大时，相应级别的县级以上人民政府可以依法决定和宣布有关地域进入预警期，并确定预警级别。根据突发公共事件的危险性和紧急程度，预警级别可以分别为初级、中级和高级，这些必须由有关法律、行政法规和应急预案事先规定。立即启动应急预案是进入预警期后所应采取的重要措施。所谓应急预案是各级人民政府和政府有关部门应对突发事件的行动指南，应当明确规定组织指挥体系与职责、预测与预警机制、处置责任与程序、保障措施与事后恢复措施等内容。一般由国务院会同相关国家主管部门制定国家突发公共事件应急预案，县级以上人民政府相关工作部门或者县级以上人民政府制定或者批准本行政区域内的突发公共事件应急预案。

2．紧急行政中公民紧急抵抗权制度的建立。紧急抵抗是由抵抗权衍生出来的一个概念，顾名思义，它是指在紧急状态下，公民可以对行政机关的无效行政行为进行抵抗。相对人行使抵抗权的前提是其认定行政决定无效。关于行政决定无效的标准，各国一般采用“重大明显说”，即行政决定存在重大且明显的瑕疵。在这种情况下，面对具有重大且明显瑕疵的行政决定，公民享有拒绝权和抵抗权，以此来维护公民的合法权益不受侵害。

3．紧急行政中公民获得救助权的保障。获得救助权，即公民在紧急情况下，有要求政府救助生命、帮助维持生存的权利。紧急状态时期，人民安全具有最高价值，人民的生命健康权应该得到充分的关照和保证，政府有义务实现受害个人和人群的救助权。

(三)构建突发事件下公民权利保护的司法救济制度

根据我国的宪政现状，突发事件下公民权利保护的司法救济制度可以在两个层次上构建。(1)建立突发事件下的宪法诉讼制度。突发事件下受限制的公民权利往往都是公民所享有的最基本的宪法权利，这些权利理应成为宪法救济的对象。而且随着现代法治的发展，宪法司法化已成为世界各宪政国家的共识。(2)建立突发事件下的行政诉讼制度。突发事件下对公民权利的限制所涉及到的问题，往往是公共利益与个人利益、政府与公民之间的冲突问题，所引起的诉讼往往不是宪法诉讼而是行政诉讼。所以，行政诉讼是公民权利司法救济的基本途径。当然，在保障突发事件下公民权利司法救济途径畅通的同时，也应当考虑到公共利益的需要，不能因此而对公共利益的维护造成不利的影响，因此在起诉的时间、程序等具体制度的安排上应和正常情况有所不同。

［1］赵肖筠．对突发公共卫生事件中行政应急性原则的思考［J］．理论探索，2003(5)．

［2］张献勇．紧急状态下的人权保障机制［J］．天水行政学院学报，2006(1)．