行政权力与社会权利：政府法治化的社会保障视角分析

朱艳敏

（广州大学 公 共管理学院，广东广州，510006）

一、政府法治化：行政权力的依法规范

作为现代国家普遍推崇的一种政治文明，法治一直是许多国家与公民所追求的目标和努力的方向。相对于人治，法治早在两千多年前就被提出。其中，关于法治的经典描述应属亚里士多德的理论。他在否定柏拉图主张“贤人政治”的思想之上，对法治进行了系统的论述。他认为，法治应包含两重意义：“一是已成立的法律获得普遍的服从，二是大家所服从的法律又应该是本身制订的良好的法律。”[1]事实上，在亚里士多德的理论中，法治成为了治理国家之根本。法治体现着一种公共治理之秩序与状态。同时，法治的两重意义也衍化出许多内容，如法律面前人人平等、程序正义、司法独立、人权保障、限制权力等价值理念。其中，限制权力无疑成为现代法治的核心要义。当法治作用于政府之时，要求政府必须证实自己作出的行政行为能有法律上的授权依据。

作为国家政治权力的重要组成部分，行政权力是国家行政机关和其他授权单位为有效执行国家法律而依照宪法与法律对国家以及社会事务进行管理的一种能力，是一切行政现象的基础。与法治的两重意义一样，行政权力也具有双重性。一方面，政府必须享有权力，以强制力作为后盾来维护社会的稳定、保证社会的发展、保障公民的权利与实现公共的利益；另一方面，自20世纪中叶以来，行政国家的兴起与发展成为人类社会最显著的政治特征。行政权力成为了最难驾驭的权力。通过法治路径实现对行政权力的限制与规范，建立法治政府，保证行政权力在法律范围内行使，防止权力滥用，以保障公民正当权益，成为了行政领域的改革趋向。

当然，法治政府的建立是一个多维的公共管理话题。对行政权力的科学界定与依法规范，不仅涉及了转变政府职能、改变行政管理体制、加强行政监督等改革点，更涵盖着透过法治对政府权力与公民权利的合理界分。因此，诚如有学者指出：“行政作为国家政治的一个组成部分，也尽量使其民主基础得以充实，最终在观念上，只有实现对国民的‘福利’、国民的权益及人权的保障才能承认它的存在。”[2]

二、社会保障法制化：社会权利的有力保护

作为建基于社会公平的一种对国民收入的转移，社会保障也是一种资源配置与社会关系的调节机制，是矫正形式平等缺陷，保障公民基本社会生活而对社会资源的一种再分配工具。一方面，现代社会保障产生于社会化大生产和现代民主制度建立之后，都是法制化、规范化的制度安排。[3]各国家或地区以立法的形式确定社会保障，以使社会保障体系的各项制度更为公平合理，确保社会保障制度的稳定性与连续性，有效达到对社会资源的再分配效果。另一方面，社会保障制度的价值旨在保障公民的生存权、实现社会公平和社会进步，这与法治国家追求社会正义的目标是相一致的。事实证明，法制化对于社会保障事业的发展具有重要的意义和价值，因为法律制度不仅是实现社会保障理想的重要基础，而且是确立社会保障制度安排及其正常运行的根本保证。[4]因此，将社会保障纳入法制化轨道，通过法律实施对社会保障各项政策与措施的制度化与规范化，成为了现代社会保障制度发展的重要趋向与目标。

纵览社会保障的发展史，社会保障是一个有关政府与公民关系的基本问题。对社会保障关系的立法，被视为现代法制建设的里程碑，因为它创造了更广泛的社会权利，即公民平等分享社会财富和得到社会保护的权利。其中，英国著名的社会政策学者T.H.马歇尔曾对政府与公民的关系演变作了精辟归纳：民事权利产生于18世纪；政治权利产生于19世纪；社会权利（劳动与社会保障）产生于20世纪。公民从民事权利中得到人身、财产和言论自由的保护；从政治权利中得到参与社会与国家事务的管理权利；从社会权利中得到就业和社会风险的权利保护。只有建立了社会权利体系，公民才能真正与国家联系在一起。

随着社会与法制的不断发展，社会保障的存在要义，已不再停留于提供物质帮助的层面，社会保障正成为实现人权保障的有效途径。社会保障权成为了社会保障法制化的核心。事实上，公民的社会权利从“应然”到“实然”的演变中，行政权力的执行是要致力于对立法所明确的人的权利，提供权利实现的途径，排除权利实现的障碍，防止权利滥用。如果一切行政权力行为离开法律上对相对人权利的确认、尊重与保障，行政权力无疑将会异化为权力的滥用，对公民的自由发展产生消极影响。

三、权力与权利的博弈：法治化进程下中国社会保障的发展与变迁

中国作为一个拥有两千多年封建社会统治史的国度，人治色彩根深蒂固。从1982年宪法颁布以来，就一直致力于治理路径的转型。党十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的方略。社会主义法治国家，要求在“一切权力属于人民”的前提下，立法应体现广大人民的意志，行政需要法律的规范和监督，实现司法的公正和独立，让人民权利和利益得到最充分的法律保护。

纵观我国的社会管理，在计划经济体制下，“全能政府”对社会各领域的干预达到了无孔不入的状态，无“法”控制的行政权力甚至对公民人身自由权利构成威胁，呈现出一种以管理为主导的行政法理论基础。这种强调行政法的主要目的是保障行政权力的有效行使，提高行政效率，维护公共利益和社会秩序，但却忽视了对公民权利的保护。因此，我国社会保障的发展始终表现着一种“低水平，窄覆盖”局面，在法理层面上缺乏对公民社会保障权的维护。事实上，相比于经济领域的变革式发展，我国的社会保障政策一直仅仅是经济体制改革的辅助性工具，没有真正体现其自主性和目的性价值，而是具有较强的社会控制取向。[5]

不过，纵观我国社会保障的发展历程，利益分配层面正体现着从过去平均主义“大锅饭”的极端，走向了收入分配严重不均的另一个极端，贫富差距过大引发了公众不满、价值取向扭曲等现象，影响社会稳定。事实上，要磨合法治政府建设与社会保障改革之间的位阶，需要平衡政府行政权力与公民社会权利的博弈关系。一方面，社会保障作为国家的职能，决定了国家是社会保障责任的主要承担者，社会保障需要政府强大且稳定的行政权力为后盾支撑。另一方面，社会保障作为公民的一项基本权利的内容和标准也会随之扩大和提高。因此，只有兼顾公民权利的保护和行政权力的行使，平衡好二者的关系，才能规范行政行为的同时，保障公民的基本权利，化解二者的冲突，促进城市和谐发展，实现政府法治化与社会保障法制化之间相互推动的发展。

四、启示与对策

虽然法律不是万能的，但却在很大程度上平衡各种利益关系，给予大多数公民更多安全感和确定性。“法”成为了衔接行政权力与社会权利的重要载体。通过法治化来推动政府行政体制的改革，从而实现善治的治理格局；利用法制化来保证社会保障制度的稳定性，确保社会权利的统合与发展。

（一）建设法治政府需要转变政府职能，深化行政体制改革建设法治政府，就是政府选择依法治理，政府应恪守选择依法行政的价值，以法律约束政府，控制政府权力的滥用，以法治方式整合公平与效率的价值。只有法治才能有效遏制行政权力，保证政府责任和服务理念的贯彻。如果政府是依“法”（非法之法）行政，也不可能是法治政府。

建设法治政府，前提是要进一步明确政府的职能定位。法治政府的第一要义是规范和限制政府的权力，保障人民的权利。事实上，法治政府应要依法办事，依法行使职能，依法提供服务的政府。转变政府职能是要求政府“归位”，做政府应该做的事。

在科学界定与转变职能之上，政府内部的体制改革也是法治政府建设的突破口。因此，应通过行政体制改革，确保中央和地方政府、政府各部门间的职能和权限的明晰，保证行政管理的公正性和有效性，构建一套依法规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

（二）构建社会保障法制化需要立法上的统合与明确

现代社会保障制度的建立是以解决国民生存保障问题，并促使社会经济协调发展为基本出发点。因此，现代社会保障法实质上既是社会成员生存权利保护法与社会安全法，也是社会稳定法和社会和谐法。社会保障只有通过法制化途径，才能使社会保障主体的权利、义务和职责明晰。对于仅停留在国家政策和措施层面而未上升到法律层面的社会保障而言，公民所享受的保障不是权利，国家对公民的给付也不是义务，充其量是政府的一种福利和慈善。

事实上，社会保障法在工业发达国家均已发展成为独立于民事立法的新型法律部门，成为公民保障基本人权的重要救助途径。尽管我国《宪法》规定:“国家尊重和保障人权”，但社会保障立法上的漏洞，导致公民的社会权利只能无理“屈服”于政府行政权力之下。因此，建构一套社会保障的法制化体系，在立法层面上明晰公民基本的社会权利与责任，无疑成为社会保障领域变革的前提。

（三）实现权力与权利的均衡需要加大公民社会的培育

法作为社会公正与人民权利、自由的保障，无论是法制化还是法治化，都离不开人的主体作用。自改革开放以来，中国社会正从身份向契约、从单位向个体转型，用自由流动取代身份限制，用基本平等取代宗法等级，用法治取代人治，用后天努力取代先天禀赋资格的社会进步过程。这一转型表明一个相对独立的公民社会正在中国崛起。对于法治路径的治理格局的建构，无论是代表行政权力层面的政府体制的革新，还是代表社会权利层面的社会保障制度的完善，都需要一个中间缓冲体来平衡与兼顾两者之间的利益分配。而公民社会无疑是权力与权利之间实现“上下互联”的通道。一方面，法治式的政府治理需要公民社会的理解与参与，实现多元共治的均衡格局；另一方面，社会权利在法制上的统合与涵盖，需要公民社会的及时反馈。可见，要实现权力与权利的均衡，应要通过拓宽社会第三域的发展，加大对公民社会的培育，实现社会效益与效能的同步兼顾。

[[1] 亚里士多德.政治学[M] .北京：商务印书馆，1981：199.

[2] 室井力.日本现代行政法[M] .北京：中国政法大学出版社，1995：8.

[3] 孙光德,董克用.社会保障概论[M] .北京：中国人民大学出版社，2008:107.

[4] 郑功成.社会保障[M] .北京：高等教育出版社，2007：130.

[5] 彭宅文.社会保障与社会公平:地方政府治理的视角[J] .中国人民大学学报，2009，（2）：12-17.