基于西北航道的法律地位分析中国对其之利用

付婉宁

（中国政法大学，北京 102249）

一、引论：关于西北航道的概述

占有全球海洋面积2.6%的北冰洋自全球变暖、北极冰盖逐渐融化以来不再平静。 因为这不到100万平方公里的区域内不但蕴含着丰富的天然油气资源， 更重要的是北极冰盖的融化带来了传统航线的改变。[1]随着冰封海域冰的融化，由格陵兰岛经加拿大北部北极群岛到阿拉斯加北岸的航道已经形成，这是大西洋和太平洋之间最短的航道， 即所谓的西北航道。 该航道东起巴芬(Baffin)岛以北，由东向西，经加拿大北极群岛间一系列深海峡， 至阿拉斯加北面的波弗特(Beaufort)海，全长约1,450 公里，在北极圈以北800 公里，距北极不到1,930 公里。 一旦此航道冰封完全融化， 意味着北极连接北太平洋与大西洋的航道完全通航， 从欧洲前往亚洲的船只不必再经过中美洲的巴拿马运河， 而可以通过西北航道通行。 如此将节约7000 公里的路程，而自欧洲前往东北亚的军舰将节约40%的能源。[2]西北航道一旦成为国际通行的水道，将成为不折不扣的黄金水道，甚至成为军事强国极为看重的战略性通道。 控制西北航道意味着可能把握世界经济战略的通路。

二、西北航道法律地位的确定

1.西北航道法律地位纷争

随着西北航道的重要性逐渐显现， 西北航道真正成为各国权力博弈和主权争端的焦点。 加拿大政府自1880 年接受英国对北极群岛的主权移交后，开始包括对西北航道在内的北极领土主权的主张，希望以直线基线划定领海基线的方式主张对西北航道完全意义的主权。[3]而其他包括美国、欧盟、中国、日本等国家则主张西北航道是一组岛屿与海峡构成的连接大西洋与太平洋的一系列海峡， 因而理应构成国际法上的“国际海峡”。[4]

2.西北航道的法律地位确定

西北航道满足国际海峡成立的地理标准， 这是显而易见的： 西北航道连接了东部的巴芬湾（Baffin Bay）、 戴 维 斯 海 峡 （Davis Straits）、 拉 布 拉 多 海（Labrador Sea） 与大西洋相连， 西端与波福特海（Beaufort Sea)、楚克奇海(Chukchi Sea)、白令海峡和太平洋相连，两端均为公海或专属经济区。[6]并且由于1970 年加拿大按照12 海里领海基线的标准扩展了领海范围， 将巴罗海峡和威尔士亲王海纳入其内海导致了西北航道和此两个海峡存在水域上的重叠。 因而西北航道符合国际海峡的地理判定标准。

关于西北航道是否符合功能标准， 目前众说纷纭， 有学者认为由于西北航道曾经用于国际通航的事例太少，难以满足国际通行海峡的标准。[5]笔者认为，尽管其目前未达到国际航行的充分程度，但一方面， 没有公约关于海峡应达到什么利用程度才能被称为用于“国际航行”，另一方面随着国际航运的发展， 北极航道的运输能力将超过传统运输航线而具有不可替代的优势。 其实质要件将会逐渐的强化，其用于国际航行的功能清晰可见。[6]因而西北航道作为国际海峡的国际法律地位将从根本上得到确立。

3.西北航道的特殊性

如前所述， 西北航道应被界定为用于国际通行的海峡，并适用《联合国海洋法公约》所确定的过境通行制。 然而，各国关于西北航道的通行权却受到现实性的影响， 从这个角度讲西北航道作为国际海峡又具有特殊性。

首先，从加拿大国内关于西北航道的立法上看，西北航道地位特殊。1970 年4 月8 日，加拿大国会通过《北极水域污染防治法》。 该法的应用范围是北纬60 度以北，从西经141 度到西经60 度之问的北极水域。 依据该法，加拿大外围的包括西北航道在内的公海被纳入加拿大的控制范围。

其次， 从国际法的视角讲，《北极水域污染防治法》进而造成了“北极例外”使得于其中的西北航道不同于其他国际海峡。 这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全， 标志着北极例外论最终被国际法所确定。 作为北极水域的西北航道也处于加拿大政府的特殊控制之下。

有基于此，1985 年9 月10 日，加拿大发布《领海地理坐标（第7 号区域）命令》，在北极群岛建立直线基线体系， 围绕北极群岛外援的直线基线包含了西北航道所在水域。[7]当然，在直线基线公布后，加拿大并没有完全禁止外国船舶的通行，而是在控制通行。因此， 加拿大政府力图用直线基线包围西北航道并且要求凡是进入西北航道的船只均需要在海岸警卫队处进行登记。

综上所述， 西北航道在国际法上属于国际海峡无疑，但另一方面其作为已为《联合国海洋法公约》所承认的北极例外情形可为加拿大进行必要控制。并且根据加拿大国内立法， 不可能使加拿大完全放弃对西北航道的主权要求， 应当兼顾西北航道地理位置的特殊性与其作为国际海峡的一般性原则制定一种较为实际的制度以平衡各国的利益。

三、中国之利用西北航道的对策分析

中国作为近北极与东亚国家， 西北航道对于我国航运、贸易以及国家战略拥有重要意义。 而鉴于目前西北航道的现状，中国应立足于国际法，一方面致力于建设有利于我国的西北航道的通行权制度，另一方面与国际社会合作，积极参与北极事务，提高自身在北极相关问题上的话语权。

如前所述，西北航道符合国际法上对于国际海峡的定义，但其又具有特殊性。 基于中国视角，为了合理利用西北航道，我国亦应支持西北航道作为国际海峡的观点，积极参与北极航道航行规则的制定。[8]

中国应致力于通过多边条约的形式解决西北航道的通行权争端，并在其中扮演积极的角色。 笔者认为， 西北航道的法律地位及通行权问题可以参照北极地区斯瓦尔巴群岛争端解决的模式加以解决。 作为迄今为止北极圈地区为数不多的具有国际色彩的政府间条约之一，《关于斯匹茨卑尔根群岛的条约》，其作用显得十分突出。[9]关于斯瓦尔巴群岛问题，各国于1920 年签订了《斯约》，一方面承认了挪威对该群岛拥有主权， 另一方面又形成了对该群岛缔约国的惠益制度， 即赋予缔约国以正当理由则可出入自由之权利。 斯瓦尔巴群岛争端的解决为公平利用海洋及其资源构建了一个优秀的范式。[10]

对于西北航道来说， 中国可以承认加拿大对该航道拥有主权， 而另一方面积极促成国际社会缔结就西北航道方面类似于《斯约》的条约，明确规定缔约国拥有无害通过的权利， 从而在形式上主权为加拿大所有，但实质等同于国际海峡。 并在条约制定的过程中力争话语权， 使航行条约的订立符合我国的利益。 并且在条约制定后，综合评判条约对于我国利益的影响，以决定是否加入、批准或者对相应条款保留。[11]当然，笔者认为，中国亦应致力于在《海洋法公约》的框架下制定该条约，因为《海洋法公约》毕竟是国际公约中有关海洋方面缔约国最多、 内容最为广泛的公约，这也将是解决北极争议最理想、遭遇阻力最小的方案选择。[12]

其次，我国应积极与环北极国家展开互动，积极参与环北极国家尤其是北极沿岸国的区域性协调机构。 我国已于2013 年成功获得了北极理事会永久观察员身份，享有在北极议题上的合法权利，并可以列席理事会会议。[12]这将增强我国对于西北航道有关航行规则制定的影响力。 同时，我国应就条约未能涵盖的区域，从我国航运和战略利益出发，争取与北极国家签订海事双边条约， 具体细化与北极沿岸国在此方面的合作， 共同开发利用西北航道资源， 共享受益，保障我国在西北航道的航行权益。[13]

四、结论

尽管西北航道尚未被广泛利用， 但随着北极冰盖的进一步消融， 全球各国对于北极尤其是西北航道纷纷提出各自的主张。 西北航道符合国际法上的国际海峡，而含于北极例外亦为国际法所承认，因而是具有特殊性质的国际海峡。 所以我国应在现有国际形势下审时度势，以国际法为依据，积极致力于国际社会签订多边条约，或与加拿大签订双边条约，承认加拿大对于西北航道的主权， 争取条约下西北航道的通行权利归属，并积极参与北极地区协调议事组织， 争取在西北航道利用方面拥有更大的话语权，发挥更大的作用，维护我国利用西北航道的航行权益。

[1]Donate Pharand. Canada's Arctic Waters.International Law[J]. 1988，(187): 244; Donate Pharand. The Northwest Passage, Arctic Straits of the World[J]. 1984，(1): 20.

[2]Roy A.Perrin III, Comment, Crashing through the Ice: Legal Control of the Northwest Passage or Who Shall be “Emperor of the North”[M]. 13 Tul.Mar. L. J.139,1988.

[3]Geroge V. Galdorisi &Kevin R. Vienna. Beyond the Law of the Sea: New Directions for U.S. Oceans Policy[M].1997.

[4]Center for Oceans Law and Policy. International Energy Policy [J]. The Arctic and The Law of The Sea.2005，(287):88.

[5]James Kraska. The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage[J]. Defense Requirements for Canada's Arctic, Vim paper 2007.

[6]刘海裕，汪筱苏.论国际法上北极航道的通行权问题[J].黑龙江政法管理干部学院学报，2012，（1）.

[7]The Territorial Sea Geographical Co-ordinates (Area7)[M]. Order of 10September1985.

[8]李志文，高俊涛.北极通航的航行法律问题探析[J].法学杂志（各科专论），2010，（11）.

[9]闫铁毅.北极航道所涉及先行法律体系及完善趋势[J].学术论坛，2011，（2）.

[10]刘惠荣，韩洋.北极法律问题：使用海洋法基本原则的基础性思考 [J]. 中国海洋大学学报 （社会科学版），2010，（1）.

[11]刘慧荣，刘秀.西北航道的法律地位的研究[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2009，（5）.

[12]Mark Jarashow, Michael B. Runnels & Tait Svenson,UNCLOS AND THE ARCTIC: THE PATH OF LEAST RESISTANCE [M]. Fordham International Law Journal, Vol 30, May 2007.

[13]中新网.中国成为北极理事会正式观察员国 将享合 法 权 利[DB/OL].http://www.chinanews.com/gj/2013/05-15/4822384.shtml.