发达国家农业转移人口市民化的经验与启示*

王习贤

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙410006）

农业转移人口市民化是指农业转移人口在城市获得工作并最终获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项公共服务而成为城市市民的过程，截止2013 年年底，全国农业转移人口总量是2.69 亿。发达国家在城市化进程中，也在一定的历史阶段出现了大量的农业转移人口，他们在解决农业转移人口市民化过程中积累了丰富的经验，考察这些国家的政策措施和具体做法，对我国推进农业转移人口市民化有着重要的启示和借鉴意义。

一、国外农业转移人口市民化概况

从世界历史进程来看，西方发达国家是最先实现工业化、城市化和现代化的区域，农业转移人口也正是在工业化过程中出现并通过其市民化推动城市化发展。18 世纪40 年代，第一次产业革命使工业得到迅速发展，生产的集中带来了人口的集聚，大量农业人口进入城市从事工业生产。英国城市化大约始于1775 年前后，到1850 年英国的城市人口比重首次超过50%，成为世界上首个基本实现城市化的国家。法国城市化开始于19 世纪30 年代，美国开始于19 世纪40 年代，德国和加拿大等其他一些发达国家则在更晚的时期开始启动城市化进程；到20 世纪50年代，发达国家的城市化水平达到52.1%，城市人口已经超过农村人口；到2005 年，发达国家总体的城市化水平达到74.1%。[1]发达国家的农业人口是在工业化快速推进的基础上向城市转移的，具有必然的内生性。发达国家的政府也花了上百年的时间，从基础设施建设、社会保障制度完善、城市规划等多个层面推动农业转移人口市民化。

发展中国家城市化主要集中在二战结束以后，随着旧的殖民体系的瓦解，发展中国家的城市化迅速推进。1950 年，发展中国家的城市化水平仅为18.1%，2005 年发展到42.9%，据联合国预测，到2030年发展中国家的城市化水平将达到56%，几乎是1950 年的三倍[1]。与发达国家依靠工业化带动城市化不同的是，发展中国家由于工业发展缓慢，农业发展停滞，或是因为战争的缘故，大批农村人口被“推向”城市，出现“过度城市化”现象，受政府财政能力、公共基础设施的限制，发展中国家的农业转移人口与市民在公共服务、社会保障等方面存在着二元结构的差异，发展中国家未能很好的解决好农业转移人口市民化的问题。

二、发达国家农业转移人口市民化的先进经验

（一）劳动就业方面

1.消除农业转移人口就业的制度障碍

英国工业革命以前的一些法律一定程度上限制了人口的流动和农业转移人口的长期就业，如1601年的《济贫法》和1662 年的《定居法》规定：当一个贫民迁移到其他教区时，就必须在40 天内将其遣返原籍，只允许居民在收获季节暂时流动，限制长期流动。工业革命后，为了满足工业发展对劳动力的需求，英国政府修改、颁布了一系列法律制度。如1795年的《贫民迁移法》对居民迁移政策有所放宽，允许居民在规定的教区内迁移；到1865 年英国议会通过《联盟负担法》，全面放开了农村劳动力向城市转移的户籍限制，大量农村人口在城市长期就业并定居，推动了英国工业经济的发展。日本在“明治维新”前也是一个典型的农业国家，“明治维新”后，日本废除了幕府时代的户籍制度，颁布新的《户籍法》，赋予日本居民自由迁徙和选择职业的自由等一系列权利，为农业转移人口市民化扫除了制度障碍。[2]

2.高度重视就业培训

西方发达国家非常重视农业转移人口的职业教育培训，认为良好的教育培训对于促进转移人口市民化有着十分重要的作用，并将职业培训纳入法制化的轨道。比如美国的《就业机会法》、《再就业法案》、《就业培训合作法》、《人力开发与培训法》等法律都要求对失业人员进行再就业培训。在瑞典等国，失业培训不仅是免费的，参加者还可得到一笔失业救济金的培训补助。瑞典的年度研究报告显示，大多数参加者自始至终完成了培训，其中约65%的经过专门培训的人，6 个月内在公开的市场上找到了工作。政府每年要为就业培训投入大量资金，美国每年再就业培训拨款70 多亿美元，法国为170 多亿法郎，德国为80 多亿马克，英国为30 亿英镑。[3]通过技能培训，进城务工人员能够在较短的时间内找到合适的工作，解决其基本生活需求。

3.完善立法促进就业

虽然西方发达国家城市化和农业转移人口的历史进度和发展模式有所不同，但其共同特点都是高度重视农业转移人口的就业问题，并纷纷出台相应的法律法规保障农业转移人口的就业和劳动权益。圈地运动前后，失地农民进入城市寻找工作被英国政府视为流浪汉和懒汉，采取惩罚和遣返的消极政策。但随着工业革命的深入，越来越多的农民进入城市寻找工作，英国政府开始实行疏导的政策，并制定法律法规，主动为进城农民提供工作岗位。1572 年出台的法令中明文规定一定的阶层要按财产比例缴纳“济贫税”；1601 年出台《伊丽莎白法》规定应为农业转移人口创造就业机会；1795 年实行“斯宾汉姆制度”，对收入水平达不到标准的，政府予以财政补贴；1905 年英国通过《失业工人法》，其中规定对失业工人提供再就业措施。20 世纪初，为促进就业，解决长期存在的失业问题，英国国会于1909 年制定了《职业介绍所法》，该法被认为是世界第一部就业服务立法，其规定在全国各地设置劳工交换所，以帮助失业人员就业，并将职业介绍工作归由国家经营。英国经历了大约400 年的漫长时间处理农业转移人口就业问题，其长期积累的经验教训使欧美其他国家大大缩短了解决农业转移人口就业问题的时间。

（二）社会保障方面

1.德国：对穷人实行最低生活保障

19 世纪，随着德国城镇化建设的快速发展，大量农民进入城市，成为产业工人。而在随后的经济危机中，大量工人失业，德国大量产业工人面临着基本生活缺乏保障的问题，出现了一系列的工人罢工事件。为使产业工人在失业时获得最低生活保障，1855年德国颁布《穷人权利法规》，这是德国第一步规定要对贫困居民实行生活补贴的法律。到俾斯麦统一德国之后，为了维持社会的稳定和发展，1881 年德皇威廉一世颁布《黄金诏书》，提出工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障，他们有权得到救济。由此开始了社会保障制度的建立和完善。[4]

2.英国：从“摇篮到坟墓”的社会保障制度

英国的社会保障制度是伴随着城市化和工业化发展而建立起来的。在工业革命前的“圈地运动”中，很多农民进入城市，但由于城市经济还不够发达，很多失地农民在城市找不到工作，由此引起了各种犯罪问题，加剧了社会动荡。在这种情况下，英国政府颁布了“血腥法令”，用暴力手段维护秩序，但收效甚微。随后，英国政府在财政能力大为提升的情况下，采用救济和安抚的手段来维护社会秩序。先后颁布了一系列保障农业转移人口生活的法律，包括：1601年的《济贫法》，对贫民实施救济；1866 年的《卫生法》；1868 年的《工人住房法》；1897 年的《工人赔偿法》；1908 年的《养老保险金法》；1911 年的《国民保险法》；1945 年的《家庭补助法》和《国民医疗保健法》等等。通过这些社会保障法的颁布，英国建立了从“摇篮到坟墓”的社会保障制度，成为一个真正意义上的福利国家。

3.美国：制定和实施《社会保障法》

一向奉行“小政府、大社会”的美国，在金融危机之前对农业转移人口的社会保障问题不是很关注。1929 年—1933 年，世界经济危机爆发，美国受到严重冲击，失业率居高不下，在这场危机下，大量失业工人和农民不断向政府施加压力，要求国家面向贫困者和失业者提供基本的社会保障。1935 年，罗斯福总统颁布《社会保障法》，这是美国历史上第一部主要具备社会救助色彩的社会保障法典。主要内容包括社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务四类，分为国家、地方政府和民办形式，并将农民、工人和进城农民全部纳入《社会保障法》的保障范围之中。《社会保障法》实施之后至20 世纪80 年代中期进行过17 次修正，社会保障制度从不完善逐渐趋于完善。

（三）住房供给方面

1.日本：用公共资金建设公共住宅

20 世纪50 年代，随着日本战后经济的快速发展，大量农民涌入城市，解决农村居民入居城市，是当时日本政府最重要的任务之一。当时，日本的住宅绝对不足仍很严重，总量缺少270 万套。为了解决进城务工人员的住宅问题，日本于1951 年制定了《住宅公营法》。公营住宅的供应对象是家庭收入水平最低的25%的阶层，由政府出资建设住宅以低廉的租金提供给居住困难的低收入者，相当于我国城市保障最低生活水准的廉租房。到2000 年底，日本共建造了217 万套公营住宅，对缓解低收入群体的住房困难问题发挥了重要作用。[5]

2.新加坡：“居者有其屋”计划

新加坡独立后随着外来人口的大量涌入，很长一段时期内都存在住房严重短缺的问题。据官方统计，当时200 万人口中有40%的家庭住在贫民窟或棚户区，能够住上良好住宅的人口只占居民总数的9%，政府面临严峻的住宅问题。针对这种情况，新加坡政府在20 世纪60 年代推出“居者有其屋”的住房保障计划，成立了房屋发展局，专门负责建设公共组屋（相当于我国的经济适用房）。具体做法是，实施《土地征用法令》，授权政府以低于市价的标准为公共用途征地，保证公共建屋计划的用地需求；政府对建屋给予大量财政补贴，截至2011 年，累计的政府补助金总额已达160 多亿新元(约合800 亿元人民币)；制定公积金制度，规定雇主和雇员各按雇员工资收入的一定比例逐月缴纳公积金；政府对居民购买组屋实行免税优惠措施。新加坡目前有85%的人口住在政府提供的公共组屋里，只有15%的人口住在开发商建造的房子，基本消灭了贫民窟。新加坡面积狭小，人口密度高，通过公共组屋的政策，不仅保障了居者有其屋，而且促进了新加坡经济的快速发展。[6]P2562008年新加坡建屋局荣获联合国公共服务奖，肯定了它的“居者有其屋计划”的优越性。

（四）社会融入方面

农业转移人口市民化不仅表现在与市民同等享有各项政治权利、公共服务和社会保障，更为重要的是要能够与当地市民在文化上能够进行融合。西方发达国家早已经历了农业人口大规模向城市转移的历史阶段，面临的是国际移民融入当地的问题。从人口迁移的本质来说，发达国家的国际移民与我国农业转移人口有很多相通之处，都是经济和社会发展不平衡的产物，移民相对于本地人口与我国农业转移人口都有在就业等各方面处于劣势地位、都存在一定程度的文化冲突。因此，发达国家在解决国际移民当地融入方面的很多经验、做法值得我国借鉴。

1.在国家战略层面实施“多元文化”战略

很多欧美国家在国家战略层面上实施“多元文化”政策，通过采取措施鼓励不同文化的相互融合，以使移民不因为不适应本地文化而无所适从。这些措施主要包括：双重国籍；成立专门的机构；加强立法保障；政府提供经费支持；政府支持使用少数民族语言的报纸和电视台；支持世界各国的文化和艺术活动。[7]

2.芬兰：通过立法促进外来移民融入当地社会

1999 年芬兰政府制定《移民融入法》，规定地方一级政府必须制定社会融入计划，该方案必须包括移民融入的目标、措施、可用资源以及与各合作伙伴的合作等。这些措施主要包括建立外来移民信息库、帮助外来移民制定个人融入计划、赋予外来移民参与地方选举的权力。在地方层次上采取一系列的方法和措施鼓励解决外来移民的融入问题，同时有助于芬兰作为一个复合体整体发展。

3.加拿大：充分发挥非政府组织的作用

非政府组织以它的非营利性、志愿性、民间性、专业性等优势，在外来移民融入方面发挥着重要的作用，是新移民融入当地的重要桥梁和组织。比如加拿大滑铁卢地区的非政府组织为移民提供了免费的语言培训、就业、文化介绍、寻找住处等一系列的服务，使外来移民能够得到较好的照顾。对于外来人口中部分难民，非政府组织通常会对由政府资助的难民提供立即入住的房子，帮助难民索赔，联系教堂资助这部分难民，并可用多种语言提供咨询服务。加拿大还成立了华人非政府组织“益邻会”（Great Neighbour Initiative）, 为华人移民提供全面生活及发展服务，帮助其尽快融入当地社区。

三、对我国农业转移人口市民化的借鉴意义

纵观国际上许多国家推动农业转移人口市民化的做法和措施，有许多经验值得我国借鉴。

第一，加强立法。国外对农业转移人口的自由迁徙、劳动就业、社会保障和住房供给等方面，都制定了非常完善的法律法规，通过法律手段保障农业转移人口市民化。但我国当前在法律层面上还存在着诸多限制农业转移人口市民化的条款，清理对农业转移人口的歧视性法律、法规，修改和制定《劳动法》、《工会法》、《选举法》、《土地管理法》等保护农业转移人口权益的系列相关法律法规。

第二，深化户籍制度改革，破除制度壁垒。传统的户籍制度是横亘在农业转移人口与市民之间的一道制度壁垒，城乡分割的户籍制度及所依附的二元福利制度，无法实现人员自由迁徙流动，限制了农业转移人口的市民化。西方发达国家和巴西、印度等发展中国家都是法律保护人口自由迁徙流动的，城乡居民的福利差距也不是十分明显。2014 年7 月30日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着我国进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。今后一段时间将进一步调整户口迁移政策：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。深入贯彻落实《意见》，将有力推进我国农业转移人口市民化进程。

第三，完善社会保障制度。当前中国的社会保障体系主要包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助等，其中社会保险和社会救助是主要内容。将农业转移人口纳入到社会保障体系，与城市市民同等享有各项保障措施是当前研究的一个热点问题。英国、德国、美国等都建立了普惠式的社会保障体系，为本国的农业转移人口提供了全面的社会保障，但这也给本国政府造成了沉重的财政负担，如拉美地区就由于过度福利化造成了“福利陷阱”，反而不利于城市化的推进。因此，我国在社会保障制度设计过程中，要以财政支付能力为前提，有效解决农业转移人口的社会保障问题。

第四，加大保障住房建设力度。农业转移人口市民化过程中，住房是一个大问题。在国外，有新加坡、日本解决农业转移人口住房的成功经验，也有巴西城镇化进程中出现大量贫民窟的失败教训。受当前我国地方政府土地财政和房地产泡沫的影响，我国城市的房价普遍偏高，作为一般的城镇人口都难以支付，收入水平较低、难以获得银行贷款或住房公积金贷款的农业转移人口就更是难以在城市购买商品房了。这就需要政府以较低的价格为农业转移人口提供保障性住房，根据2010 年12 月国家计生委的监测结果，仅有0.6%的农业户籍流动人口享受城镇政府提供的住房保障。大部分的农业转移人口都是租房，还有一部分则是住集装箱、活动板房、公司集体宿舍，甚至是自己在工地上搭建帐篷，农业转移人口的居住情况总体较差。可以说，农业转移人口在城市没有固定的良好住房，尽管在其他方面享有与市民同等待遇，其市民化也是难以为继的。

第五，推进农业转移人口的社会融入。农业转移人口融入城市是一个“再社会化”过程，除了客观上消除制度因素外，从主观上提高自己的综合素质、形成良好的心理状态，增强对城市生产生活方式的适应能力，消除城市市民对农业转移人口的歧视与偏见，也是十分重要的方面。西方发达国家对外来移民都采取了多方面的文化融合政策，帮助外来人口融入到当地社会。我国要使农业转移人口成为真正的市民，也要积极开展“新市民教育”，帮助农业转移人口提高综合素质，注重消除农业转移人口与市民间的文化鸿沟，使农业转移人口在价值观念、行为习惯、生活方式等方面融入到城市之中。

[1]新玉言.国外城镇化比较研究与经验启示[M].北京：国家行政学院出版社，2013.

[2]樊纲，郭万达等.农民工早退：理论、实证与政策[M].北京：中国经济出版社，2013.

[3]阮云胜.国外农业转移人口市民化的就业经验与启示[J].知识经济，2014，(05).

[4]刘芳.国外农民工社会保障经验及其借鉴[J].乡镇经济,2007，(06).

[5]周建高.日本公共住宅的形式和内容[N].中国社会科学报,2013-01-09(A06).

[6]Wong Tai-chee and Guillot Xavier. A Roof Over Every Head: Singapore's Housing Policy between State Monopoly and Privatization[M]. IRASEC-Sampark,2004.

[7]潘家华，魏后凯等.中国城市发展报告—农业转移人口的市民化[M].北京：社会科学文献出版社，2013.