商洛市五小水利工程建设存在问题及对策浅析

刘 静

（商洛市城区河道与灌区管理站 陕西 商洛 726000）

商洛是一个“八山一水一分田”的土石山区，辖六县一区，126个镇（办），1795个行政村，总人口243.05万人，其中农业人口158.66万人，农村户数54.58万户，总土地面积19292km2，耕地面积 192.13 千 hm2，常用耕地131.58千hm2，境内山高坡陡，全市地面坡度在25°以上的土地面积占总面积的69.4%，25°以下缓坡地面积占30.6%，而6°以下的平川地面积仅占总面积的7.86%，立地条件差，地块小且分散，无法形成规模灌溉，农田水利化程度低，工程老化失修严重，工程管理滞后等严重制约着商洛市现代农业的发展。因此，推进“五小水利”工程建设，充分利用河沟水利资源，改善农业灌溉条件成为商洛现代农业经济可持续发展的重要保障。

1 商洛市“五小水利”工程建设概况

近年来，全市建成小水池695座，小水堰182座，小水窖12300眼，小泵站176处，小水渠1876km，灌溉面积13.68千hm2，占农田面积的7%。自2009年以来，商洛市利用中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金，实施了柞水县、洛南县、商南县、山阳县、丹凤县等“五小水利”工程，共完成专项资金954.05万元，其中中央补助专项资金470万元，省级补助专项资金188万元，市县配套资金106.3万元，群众投劳折资189.75万元；先后有镇安县、商州区、丹凤县、柞水县、洛南县等5个县被列为中央财政小型农田水利重点县，共完成中央财政小型农田水利重点县项目资金1.47亿元，其中中央财政补助资金5400万元，省级财政补助资金3075万元，市级配套资金303万元，县级配套资金925万元，群众投劳折资1063.77万元，整合资金4281万元。共新建小水池76座，小水堰72座，小水窖230眼，小泵站4处，小水渠263km，新增恢复灌溉面积4.82千hm2。这些“五小水利”工程的建成，极大地改善了商洛市农业生产条件，提高了农业抗旱减灾能力。

（1）因地制宜，科学规划。

组织水利专家和技术人员，在深入调查研究的基础上，针对土地类型和特点，合理确定工程形式和建设标准。对大田灌溉地区以渠道维修配套为主，对大棚菜、经济林果灌区以小塘坝、小泵站为主，发展管灌、喷灌、滴灌等高效节水灌溉为主，对地块小坡度大的土地，以小塘坝、小堰闸为主，使每一块地都能灌上水。

（2）依托项目，加大投入。

建立了“统筹管理、统分结合”的支农资金整合机制，充分发挥切块资金的粘合力，进一步放大了财政专项资金的使用效应。近年来，先后整合各涉农项目资金4千多万元，用于“五小水利”工程建设，形成提引蓄能力1800万m3。

（3）加强领导，落实责任。

为确保“五小水利”小型农田水利项目的顺利建设，建立了行政和技术双线运作机制。市、区县成立了中央财政小型农田水利设施建设领导小组，及时研究解决工程建设中存在的困难和问题。同时层层签订项目建设责任书，明确各级建设任务责任。在财政局成立项目资金协调领导小组，强化资金的落实和调度。水务局成立技术指导小组，加强技术指导和科技支撑。

（4）加强管理，规范运行。

一是严格实行“五制”管理。积极探索竞争立项、民办公助、公示公告、工程监理等项目管理机制，确定项目县区。项目实施过程中，积极推行“项目法人负责制、招投标制、工程建设监理制、合同管理制”和群众义务监督员机制，提高了工程管理水平。二是改革了资金管理方式，下放了资金管理权限。按照中央宏观指导、地方自主选项的管理模式，将“五小水利”项目权限下放到县级管理，建立了权责匹配的管理方式。三是严格执行项目资金报账制，确保项目资金安全。四是积极探索工程管护制度。建立健全了县（区）、镇、村三级“五小水利”工程管理网络，编制了《“五小水利”工程管护体制机制改革方案》，逐步建立了符合本地实际的工程管理体制和运行机制。另外，强化监督检查机制，积极推行绩效考评机制，工程进度明显加快，工程质量明显提高。

2 商洛市“五小水利”工程建设存在的主要问题

（1）失修问题突出。

商洛市“五小水利”工程大都修建于上世纪六、七十年代，由于设计标准低、建设质量差、维护资金缺乏等原因，工程老化失修现象严重，设施功能不断衰减，工程完好率仅有50%左右。据水利普查数据，全市现有76.65千hm2基本农田中，有灌溉设施的基本农田20.56千hm2，因长期缺乏必要的资金投入，不少支斗渠破损严重，机电设备超期服役，设施带病运行，“五小水利”工程一直处于“吃老本”状态，难以满足大旱之时的灌溉需要。

（2）建设资金投入不足。

目前，商洛市“五小水利”工程建设主要依靠中、省财政投入，全市六县一区全部属于国家级贫困县，政府和群众用于“五小水利”工程建设的资金很少，工程建设过程中配套资金难以落实，建设速度和规模较小，很难满足现代农业对“五小水利”工程建设的需求。全市无水基本农田56.09千hm2，占基本农田总量的73%，农田水利化程度偏低，基本农田抵御自然灾害的能力低，严重制约了现代农业的发展。

（3）管理机制体制不完善。

一是重建轻管现象普遍。由于地方财政拮据，没有列支工程运行管理费，无维修养护经费，管理人员报酬不能落实，致使工程效益逐年递减，甚至报废。二是“五小水利”工程产权不明晰，尤其是大量“五小水利”工程基本是由乡、村或农户管理使用，但产权归水利部门，使用权和管理权分离形成了工程有人使用，却无人维护的局面，加之群众轻农弃灌的思想，大量“五小水利”工程没有发挥应有的效益。

3 加强商洛市“五小水利”工程建设的对策

商洛市属于西部集中连片的贫困山区，自然条件恶劣，农业生产条件差，“五小水利”工程建设水平远远落后于农业经济发展对水利建设的要求，因此，加强“五小水利”工程建设是商洛市一项紧迫而又长期的战略任务。

（1）建立健全“五小水利”工程建设的投入保障机制。

商洛农业生产条件差，土地分散，基本农田多数呈零星分布，坡地多、平地少，水浇地更少，小型灌区田间配套设施不完善，农田水利设施建设落后，在商洛高山区发展小水窖，中山区发展小水池、小泵站，低山区发展小水堰、小水渠十分急需和必要。一是要整合国家项目资金，积极争取国家项目，通过竞争立项，将项目优先向组织措施落实、发挥作用大、群众积极性高的地方倾斜，充分发挥国家资金的激励引导作用。二是要加大地方财力投入，将每年土地收益的10%用于水利事业的建设。三是鼓励民间资本参与小型水利建设，改善水利投入不足的状况，减轻政府的资金压力。

（2）取消落后地区“五小水利”工程建设项目地方配套资金。

商洛市属于西部贫困地区，地方财政困难，配套资金难落实，影响项目的实施进度和质量。中、省要落实贫困地区项目建设有关政策，取消或大幅度降低市、县财政资金配套比例，保证建设投入资金全额到位，确保“五小水利”工程建设标准不降低，为现代农业发展奠定基础。

（3）加大中央财政对“五小水利”工程田间配套和更新改造投入。

“五小水利”工程普遍缺乏管理运行费用，工程老化失修严重，灌区灌溉面积萎缩，国家应将“五小水利”工程和小型灌区配套更新改造列入投资计划，逐年安排一些资金用于已成“五小水利”和灌区田间配套工程更新改造，确保长期发挥效益。另外，按照中、省、市县共同分担的原则，安排一定的维修养护资金，用于“五小水利”工程维修养护，共同推动“五小水利”工程建设良性健康发展。

（4）深化农村水利工程产权制度改革。

通过租赁承包等方式吸引社会资金投资农村“五小水利”建设管理，明晰“五小水利”工程所有权，利用租赁、承包、拍卖、股份合作等方式，放开经营权和使用权，逐步建立起责、权、利统一，所有权明晰，经营权、使用权放活，多渠道筹资的新机制。陕西水利