试论当前事业单位内部控制建设的难点和途径

吴登洲

（陕西省江河水库管理局 陕西 西安 710018）

内部控制是管理的一项重要制度,是为维护资金安全、保证财务收支合法、会计资料真实、实现管理目标、提高经济效益而形成的一种内部自我协调、制约和检查的控制系统。2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称内部控制规范）中对内部控制的定义是指：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

1 当前事业单位内部控制存在的问题

事业单位的资金来源主要是财政拨款，其次是依靠自己技术优势实现部分收入弥补经费不足，资金使用社会效益显著，社会关注度较高。当前，事业单位内部控制存在以下突出问题。

（1）单位内部控制意识淡薄，控制环境基础薄弱。目前绝大多数事业单位的经费来源全部靠财政拨款，靠“皇粮”过日子的习惯使得部分单位内控意识相对淡薄，缺乏内部控制的理念，不重视内部控制制度系统的建设。有的单位虽然建立了内部控制系统，但与单位管理实际需要还存在一定的差距。有的单位建立了较为完善的内控制度，但制度执行不力，流于形式，内控制度未发挥应有的作用。

（2）内控制度体系不健全。内部控制的内容非常广泛，涵盖单位内部的各个部门、各项业务、各个岗位、各个环节。控制的范围包括管理控制、会计控制、内部审计控制业务控制等内容。目前，我国事业单位内部控制主要集中在内部会计控制上，而管理控制、风险控制、内部审计控制等方面的研究、实施上还不到位，缺乏一个具有全面性、合理性和有效性的控制体系。

（3）内部控制的监督机制尚不健全。主要表现在监督手段单一，监督环境不够完善，监督制度依据不明确，标准不清晰。部分事业单位主要依靠财务部门、审计部门事后的监督，缺乏事前、事中对控制的全过程的监督、评价机制。有的单位没有给内控的主要监督机构—内部审计给予足够的重视和支持，没有内审机构或内审机构形同虚设的现象普遍存在，没有真正建立起内控的监督机制。

（4）单位内部控制人员素质有待提高。内部控制体系建设对人员综合素质要求的相对较高。当前，内部控制执行不力的主要原因有从业人员的品质、能力、和知识等因素。知识不足、观念落后、责任心不强直接影响内部控制的有效性。

2 事业单位内部控制建设的难点及解决途径

目前，国家对事业单位改革也在不断深入，预算分类改革、“三公经费”的公开、公务卡的强制执行等新的管理形式对事业单位内部控制提出更高的要求。建立并实施有效的内部控制，必须探讨和解决以下几个关键点。

（1）怎样建立有效内部控制目标。虽然《内部控制规范》明确了事业单位内部控制的目标，其明显特征是一个自我约束和规范的过程。但是，由于是一个过程，它一定程度上不能立竿见影的效益。行政事业单位内部控制实施目标则具有明显的非盈利的管理目的，内控效益不明显。客观形成实施内控积极性不足。与企业由于以利润的为直观指标，更具有实施内部控制的主观能动性相比，正因缺少这种“利益”的内在的动力，致使主观内部控制意识淡薄，不深入了解实施《单位内控规范》的必要性，只是以完成例行任务的心态从事内部控制建设。因此，实施过程中建立有效内部控制目标，进行必要的“利益”驱动尤为重要。

（2）对内部控制中控制权的合理设定。内部控制建设是一个相对复杂的系统工程，保证这个系统的正常运行，进行是一个客观需要。在合理权限设置时，既要保证从事内控管理人员其管理行为的独立性和权威性，又要实现其权利行使的效益性和廉洁性。因此，一是对内控制度执行人员的授权应根据对不同的控制节点，实行不同的等级授权，是内控权利得到程度上的控制。二是在具体授权时，以既能保证管理决策有效运作、管理制度有效贯彻，又能保证权力制衡得到落实的管理目的为原则，需进行合理的授权维度测定，实现合理授权。三是实行内控权利监督制约机制，建立内控的再监督体系。只有这样才能使内控制度有效运行，杜绝产生新的舞弊土壤，避免过度授权可能制约内控制度效能的发挥。

（3）怎样实现被控对象的有效控制。内部控制的对象一般是指单位的权利操纵者及权力操作者。有效解决控制与反控制的是对权力操纵者之间的权利制衡，是实现有效的内控制度的关键。在内部控制实践中，对单位管理的所有环节和从事经营管理活动的所有个人实施全方位控制，势必形成控制与反控制的矛盾，尤其是在我国长官意志、一言堂等传统管理思想影响较为深厚，单位内控制度不全面或形同虚设的矛盾现阶段较为突出。因此，在内部控制设计中，提高被控对象的受控度就必然成为内控制度实施中关键环节。

（4）如何选拔高素质的内控人员。落实《单位内控规范》可有效地对单位各个管理环节实施有效监控，它突破了原有财务会计控制的工作范畴，超过了财务会计的知识领域，是资金、法律、信息、经济、工程、管理等多方面知识的融合。任何制度都是靠人去执行的，实施《单位内控规范》也不例外，没有相应的知识支持，没有较高的职业道德水平和高度负责的思想意识，内部控制建设不可能完全到位。因此，培养过硬业务技能的内部控制操作人员是关键的基础工作。

3 对完善单位内部控制的再思考

（1）完善内控环境建设，强调内部控制中人的因素。控制是对权利的一定限制，对职务行为的一定约束。实现有效的内部控制，必须发挥人作为软环境的重要作用。首先，要提高单位领导层对内部控制重要性的认识，全面提升内控意识，领导带头执行内部控制制度，对内部控制有效实行具有重要意义。其次，要加强宣传培训工作，使单位各部门、每个职员都了解内部控制的基本原理和积极作用，将强化内部控制成为自觉行动和切身需要，积极投入到内部控制的每一个环节中。最后，建立全员参与的内部控制理念。使控制岗位人员熟悉《单位内控规范》，认识到岗位的重要性，主动配合单位内部控制部门确定本岗位的业务流程、业务环节中的风险点，做好每一基本控制点工作；同时，应使单位全体职工全部参与到内部控制制度的制定和实施过程，这样既可以调动全体成员的积极性，又可以博采众长制定切合实际的内部控制制度，使内部控制制度的执行更加顺畅。

（2）准确把握《内控规范》的关键点。实施《内控规范》的关键点可以用四个词来概括：“流程再造”、“制衡机制”、“关口前移”、“信息化”。一是内控流程再造。按照《内控规范》要求，以预算管理为主线，以资金管控为核心，沿着资金运动轨迹，对各业务流程进行梳理再造，找准关键环节和关键风险点。二是将《内控规范》的各项制度规定嵌入业务流程中，促使各部门之间更好地分工协作，形成控制合力，实现信息共享和实时监控。三是建立制衡机制。制衡是实现内部控制的基本要素。要求单位重要的经济活动事项不能由同一人或者同一部门单独完成，而必须在其他部门或者人员的监督或制约之下，形成相互牵制的效果，以减少滥用职权和串通舞弊的机会，从而将风险控制在合理的范围内。四是实现关口前移。前移管控关口是实现内部控制的主要手段。通过开展内控体系建设，规范相关业务流程与审批权限，有效弥补制度缺陷和管理上的薄弱环节，形成一套事前、事中、事后相结合的控制体系。

（3）建立持续改进的内部控制系统。在一定意义上讲，控制是为单位管理导航，控制自身没有资本增值的功能，而保证单位管理活力的源泉是技术创新、管理创新、制度创新。内部控制体系作为单位的“免疫系统”，应坚持内部控制.适应性原则，保证单位健康持续发展。应针对出现的新情况、新问题，及时做出相应调整，在动态中实现持续改进或优化，服务单位效益最大化。建立有活力的内部控制制度不但可以推动单位制度的不断完善，也可以防止在单位管理创新过程中产生可能的舞弊行为。

（4）建立内部控制落实情况监督检查机制。对内部控制的监督检查包括两方面：一是内部评价监督。单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。单位负责人应当指定部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。二是是单位内部审计部门应定期定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议，督促单位《内控规范》的有效实施。陕西水利