对政府向社会力量购买服务的有关问题探讨

□ 木 子 任文强 王汉东

政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。实行政府向社会力量购买服务，是创新服务公共模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。由于我国推行政府向社会力量购买服务时间不长，积累的经验不多，面临不少困难和挑战，亟待进一步深入研究。

一、政府向社会力量购买服务的作用

党的十八届三中全会强调，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。正确认识、积极稳妥地推进政府购买公共服务工作，不断创新和完善服务提供方式，是我国建设服务型政府的必然要求，是更好的满足人们日益增长的物质、文化生活需要的现实选择。

（一）促进规范的民间运作机制。通过推行实施政府向社会力量购买服务，可以有效地促进规范民间资本项目运作，主要体现在两个方面：一是运作主体民间化。政府和社会组织的关系是平等的合同伙伴关系，双方按照购买协议享有权利履行义务，政府根据购买协议实施契约化管理，尊重社会组织的专业理念和价值观，社会组织根据协议提供服务，接受政府监管；二是运作方式市场化。引入市场竞争机制，让服务对象享有获取公共服务的主动权，可以在多元的供给者之间进行选择，有助于获得更多个性化和多样化的服务。

（二）建立了较为完善的管理、评估、监督机制。主要从四个方面来看：一是加强社会组织内部治理。在规范政府向社会力量购买服务项目上，项目自然人、法人先得自行完善内部管理规章，接受政府有关部门的监督，提高了社会组织的自我治理能力，强化社会组织标准化建设、资质审查和跟踪指导，保障社会组织能够提供优质的公共服务；二是建立外部监管机制。通过业务主管部门和登记管理部门分工协作，加强对社会组织的监管，形成部门监管合力；三是建立综合评估机制。所有参与政府购买公共服务的社会组织都必须接受评估，评估结果对社会公开，并作为下一年采购评标的重要依据；四是规范了操作流程。如获得资助项目需要经过“项目初步筛选——专家评审——政府部门办公会讨论——社会公示”四个环节。

（三）创新了财政资金投入方式。在目前财政管理体系下，财政预算资金向民间机构拨付尚存一定障碍，相关的资金管理经验也有盲区。在这种情况下，党的十八届三中全会提出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。同时，下发了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，旨在指导、规范各地政府购买社会力量创办的公益性、服务性项目；旨在规范财政资金的分配、监督；旨在探索购买服务领域、投入方式和价格标准等。同时，探索建立公益资金和公共财政资金的对接机制。

（四）创新社会组织担当的社会责任。主要体现在以下三个方面。一是从制度上解决了社会组织发展的老大难问题。通过推动登记管理制度改革，降低准入门槛，简化登记手续，使大量民间发起的社会组织得以获得合法身份，促进了社会组织大发展；二是拓展了社会组织发展空间。实践证明，凡是社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位，不再增加新的事业编制，以此来倒逼政府各部门转变职能，向社会购买服务。随着公共服务增量的不断增加，以及公共服务存量逐步向社会组织转移，政府让渡的空间将越来越大，社会组织的舞台也将越来越宽广；三是建立了扶持发展机制。为初创期的社会组织提供免费的办公场地、办公设施、小额补助、能力建设、组织架构、战略规划等服务。培育一批支持型社会组织，为社会组织提供能力、资源和智力支持。

二、当前政府向社会力量购买公共服务存在的问题

我国开展政府向社会力量购买服务是近年来的事，一些地方立足实际，在政府购买公共服务方面进行了积极的、渐进式的探索，涉及社区服务、社会管理、医疗救助、技能培训等许多领域，取得了良好的社会效益。但由于各地情况不一，没有一套较为科学、成熟的理论和实践体系，政府向社会力量购买服务还面临诸多困难和问题。

（一）政府认识不到位。政府购买服务是一种新型的公共服务供给方式，购买主体和承接主体是平等自愿的关系。但是，一些政府对其重要性认识不充分，对己有利的事情不愿交出去，反之则想甩包袱推责任。购买服务须引入评价机制，要变“政府配餐”为“百姓点菜”，但一些地方政府仍不习惯让群众说了算，使购买服务流于形式。此外，有些政府部门担心改革会造成权力资源减少，出现服务“真空”或监管失职，对其职责尚未进行细致梳理，对哪些属于公共服务，哪些公共服务应通过购买方式解决，尚未作出明晰界定，或者把应该推向市场的事项经变换方式后仍由政府承担。

（二）公共服务购买尚未纳入政府采购范围。从全国角度来看，尚未出台全国统一的政府向社会组织购买服务等鼓励社会组织发展的相关性指导文件；从业务主管单位层面看，各地对项目选择的原则、标准、条件都不统一，政府购买什么类型的服务项目、购买多少、怎么购买等都还存在着一定的随意性，缺乏完善的项目选择机制。购买服务的招投标机制有待规范，公开、公正的招投标信息发布制度，严格的投标方资格审查制度以及招投标的方式、程序和评估规则都需要进一步完善。再从资金保障机制来看，政府购买服务的项目资金没有列入财政预算，政府各部门之间缺乏统一协调的意见和行动，购买服务的资金缺乏“刚性”。

（三）实施运作机制不完善。政府购买公共服务的资金预算不公开，透明度有待提高。购买过程缺乏公开性和竞争性，选择标准不明确。由于受到主、客观因素的影响和制约，一些地方政府并没有严格按照有关规定和程序，通过公开招标、通过政府采购方式来选择公共服务的承接者。他们很多是通过私下协商，或者是根据以往的经验和社会组织的知名度来决定将公共服务生产的任务交给谁。造成这种局面的原因，一方面是由于参与政府购买公共服务竞标的社会组织数量较少，且有些社会组织实力较弱，不具备互相竞争的客观条件；另一方面是由于政府尚未建立能够确保公开、公平竞争招标的公共服务购买制度。

（四）社会组织自身建设的能力滞后。由于受到传统体制的影响，我国社会组织发展仍然比较滞后。从有能力承接政府委托服务项目的社会组织数量来看，明显不能满足现实的要求。现有的社会组织也存在人员少，缺乏专业人才、经营管理人员；缺乏科学管理经验；缺乏开拓性、灵活性和创新精神等问题，对即将到来的政府购买心有余而力不足，无法承接所有政府购买服务的内容。社会组织发育不成熟与承接能力不足，成为制约政府购买服务的重要因素。

（五）政府购买服务的监管制度不完善。目前我国很多地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制还不完善，甚至还处于缺失状态。特别是当在服务提供过程中遇到某些技术问题时，由于专业人才的缺失，政府更无法对其进行有效的监管。此外，在现有体制下，监管的权力较为分散，很多部门都具有这项权力，而这些部门往往又和一些社会组织存在着千丝万缕的联系。这种复杂的利益关系使监管很难得到有效执行。评价、监督机制的不完善容易产生寻租、腐败等不良现象，严重影响了政府购买公共服务的质量和效果，让此大打折扣。

三、完善政府向社会力量购买服务的政策建议

政府向社会力量购买服务是党的十八大后提出的，社会组织购买公共服务作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新方法，对于加快行政管理体制、社会管理体制改革，建设服务型、效能型政府，更好地发挥政府的职能作用有着积极的意义。为此，必须在完善运行机制、保障机制、拓展服务范围等方面有所突破。

（一）加大宣传力度。一方面，提高政府部门和用人单位社会工作的统一认识。通过座谈、研讨会、培训班、专家讲座、考察学习等多种方式，加大对政府购买社会服务基本理论知识的宣传教育，让政府机关单位人员明晰政府购买社会工作服务的必要性和重要性；时刻关注公众需求，做出快速回应兑现承若，重建政府与公众之间的信任。另一方面，提高广大群众对社会服务的认同度和参与度。充分利用政府网站、广播电视等媒体，以及各村宣传栏、主要干道站牌、高速路口广告牌等，深入宣传社会组织购买公共服务的理念、功能、服务内容、服务范围等，不断提高社会对政府购买服务的认识，激发有能力的社会组织参与服务建设。

(二)明确政府购买公共服务的范围。除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外均应纳入政府购买公共服务范围。主要有六个方面：一是基本公共服务。包括教育、卫生、文化、体育、公共交通、住房保障、公共就业等领域；二是社会事务服务。包括社区事务、社会养老、扶残助残、社会救助、法律援助、社工服务、救灾救助、人民调解、社区矫正、公益服务、宣传培训等社会服务事项；三是行业管理与协调。包括资格认定、行业准入、咨询服务、行业投诉等事项；四是技术服务。包括行业规划、科研、调查、统计分析，社会审计、资产评估、信息化服务等事项；五是政府履职所需的辅助性服务。包括课题调研、项目可研、法律服务、会议展览、项目评估、绩效评价、工程服务等事项；六是劳务服务。包括园林绿化养护、环卫保洁、市政维护、公厕管理、路灯管理、停车管理等事项。

（三）探索拓宽社会组织服务内容。从现状来看，政府购买社会组织公益服务项目主要体现在服务民生类，包括扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文教科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业、拥军优属等公益服务项目。而社会组织在参与社会管理和社会建设中开展的流动人口管理、社会矛盾调解、社会综合治理、应急救援、消防安全、公共安全等方面的公益服务项目则明显滞后。因此，要深入挖掘政府购买服务项目，充分调动社会组织的积极性，以实现提高政府服务效能、节约服务成本以及社会组织能量有效释放的双赢局面。

（四）健全政府向社会组织购买公共服务的运作机制。建立健全政府向社会力量购买服务运行机制是确保建设服务型、效能型政府的关键，是确保政府向社会力量购买服务良性发展的保证。

1.健全公共服务需求调查机制。将需求调查纳入到政府购买的流程之中，作为购买的先决环节。在购买之前，要进行大规模的需求调查，收集民情民意，把广大社会群众满意不满意作为我们购买服务的出发点和落脚点。需求信息收集也可以建立在已有的公共服务购买绩效评估结果的基础上，重点考虑评估中群众的满意程度和范围。

2.健全公共服务购买目录筛选机制。研究制定公共服务购买项目筛选标准，据此筛选出确实是公共服务类别、绩效容易评估、政府容易管理、群众需求强烈且购买者之间具有竞争性的服务项目。明确具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录。可以成立由公众、专家学者、社会组织以及财政部门等代表组成的筛选委员会和专家库，通过网络异地分散筛选， 最终确定目录并向社会发布。

3.健全服务购买的招投标（政府采购）机制。规范政府部门的权力，将评标交给独立的专家组。扩大专家组的范围，对社会组织的标书进行匿名处理，由分散在全国不同地方的专家通过网络平台进行远程异地匿名评标。增强购买服务招投标（政府采购）过程的透明性和公开性，实行社会公众、审计部门、监察和纪检部门对招投标的全过程参与，将招投标筛选出来的购买服务项目及时向社会公示。如在规定的期限内无人提出异议，政府部门方可与相关的社会组织签订购买合同。

4.健全动态监控机制。对申请、招标、实施、结项、评估、反馈等一系列具体环节都制定实时动态的管理办法，明确相应的监管部门，形成从准入到履行合同到退出的实时动态监管体系。事前应注重反馈工作，从需求、组织资质评估两个方面来确定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务；事中注重过程考察，以政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估，确保社会组织按照协议规定执行；事后注重评估，由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评估标准，对项目实施情况进行评估，确保实现协议要求。根据评估结果建立社会组织诚信与履约情况数据库，作为此后政府购买服务的参考依据。

5.健全科学的购买服务评估体系。确立公众、第三方评估机构、政府或其代表的评估主体的地位，合理确定不同主体在评估中的权重。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。建立基于评估结果的约束激励机制，对于评估结果优秀的社会组织，可以给予一定形式的经费资助或其他奖励形式，对于评估结果差的社会组织，有权要求其限期改善服务质量，或者中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的可以取消其从事公共服务的资格。

6.健全风险防范和规避机制。强化政府的公共责任意识，建立相应的行政问责机制，当社会组织提供的服务达不到既定标准时，不仅要追究社会组织的责任，也要追究政府相关部门的责任。建立应急预案及实施机制，在社会组织不履行协议或实在无能力履行协议的情况出现时，有适当的方案加以解决。由此造成的损失，要追究社会组织的违约责任，并追回公共财政资金。

（五）完善政府向社会组织购买公共服务的保障措施。为了推进政府向社会力量购买服务向纵深发展，还要在法制建设、组织、经费保障上有所突破。

1.法制保障。修订《政府采购法》，出台《政府采购法实施条例》，或者制定新的法律——《政府购买公共服务法》，依法规范政府向社会组织购买公共服务。明确把“公共服务”纳入政府的集中采购目录，将采购的范围从行政机关的后勤服务扩展到面向公众的“公共服务”。明确社会组织的供应商地位，改变政府采购供应商的范围只局限于私人部门或营利组织的局面。完善购买过程，规范购买流程，对购买的范围和程序、经费保障、解决争议的途径等作出明确规定。完善相关的政策规定，包括供应商准入资质、绩效评估、监督管理、信息公开等方面制定统一明确的可操作规范。待条件成熟后，也可以把财政“以钱养事”、“以奖代补”、“美丽乡村”、“科技推广”等涉农涉企资金整合到购买公共服务当中。

2.组织保障。财政、机构编制、发展改革、民政、人社、卫计、监察、审计等相关部门应明确职责分工，并建立跨部门的工作协调机制。财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，制订政府向社会组织购买服务目录，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作；机构编制部门负责制订政府转移职能目录，明确政府职能转移事项；发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，推动政府投资项目列入向社会组织购买服务计划；民政、人社、卫计等组织登记管理机关，负责服务社会组织的资质及相关条件、项目组织实施、监督等；监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督；审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督，购买主体负责购买服务的具体组织实施，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核验收和评估。

3.完善资金保障。各级财政部门应将政府购买社会组织公共服务经费列入财政预算，实行预算式管理，并逐步加大财政投入力度，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。探索建立政府购买社会组织公共服务项目库，实现项目库管理与预算编制的有机衔接。探索实行有利于加快社会事业发展的财税、金融政策，充分利用社会的闲置资金，引导社会富余或慈善资金，通过建立各种公益性的基金，鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，使之成为政府购买服务资金的另一个重要来源。

（六）增强社会组织发展能力，为政府购买服务创造社会条件。实行政府购买服务，必然涉及到谁来提供服务的问题。而社会组织只有不断提升能力和影响力，才能真正成为政府职能部门可以信赖和托付的伙伴。因此，社会组织首先要找准自身的角色定位，确立自身的独立性、自主性和代表性，确保非营利性和社会公信力。要不断完善自身能力建设和内部治理机制，提升服务能力、治理能力、创新能力和社会互动的能力，充分发挥功能作用，确保委托服务项目工作任务的圆满完成；要提升社会组织核心竞争力，重视社会组织工作人才的培养，鼓励参与和提升岗位技能培训，如组织管理、会员管理、政策法规、项目管理、筹资策略、管理人员能力与知识等方面的培训，加快工作人员专业化、职业化进程，以满足不断发展、变化的公共服务的要求。