完善我国环境公益诉讼制度研究

2014-08-15王梅霞

河北青年管理干部学院学报 2014年1期

王梅霞

（河北司法警官职业学院，河北石家庄050081）

一、环境公益诉讼概述

近些年来，随着我国经济的跨越式发展，日益严重的环境问题引发政府和公众的广泛重视，环境公益诉讼案件不断增加。环境公益诉讼是指公民、企事业单位、社会团体依据法律规定，在环境受到或可能受到污染时，为维护环境公共利益不受损害，将有关民事主体或行政机关作为被告而向法院提起诉讼的制度。综合起来，环境公益诉讼具有以下特点。

（一）环境公益诉讼的提起者具有广泛性

环境公益诉讼的提起者范围较广，既可以是直接受害人，也可以是并无直接利害关系的其他人，而传统诉讼的提起者只是与本案有直接利害关系的人，其他人无权提起。

（二）环境公益诉讼的被告具有特定性

环境公益诉讼的被告有两种：国家行政机关和一般民事主体。如果国家行政机关未依法履行职责，对环境公益的损害构成行政不作为时，即可成为环境公益诉讼的被告。此外，企事业单位以及公民个人等一般民事主体，当其行为侵害了环境公共利益时，也可成为环境公益诉讼的被告。

（三）环境公益诉讼的目的具有公益性

原告提起环境公益诉讼，不是因为自己的环境权益受到侵害，而是因为环境公益受到损害或有可能遭受损害时，为了维护环境公益这一目的，而向法院提起诉讼。环境公益诉讼的提起不以发生实质损害为前提，只要依据常理判断具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。而对于已发生的环境公共利益损害事件，通过环境公益诉讼可进行补救。

二、国外环境公益诉讼的立法状况

美国《清洁空气法》首创了公民诉讼制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼［1］；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权的行政官员提起行政诉讼。

法国规定了严格责任制度，一个工厂尽管遵守了所有行政上和法律上的规定，但如果对周围地区或邻居造成了烟尘污染或噪声污染，仍要承担责任，一个人可以对其邻近的工厂或邻居提起诉讼。

德国法律通过两种途径来实现环境行政公益诉讼：一是建立“公益代表人制度”；二是在环境保护领域规定了“团体诉讼”。

此外，法国、德国、日本等国都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者身份对某些案件提起民事诉讼。英国也修改了相应的法律，规定对于公益妨害，受害者本人或通过检察官都可提起诉讼。

三、我国在环境公益诉讼领域的探索及存在的问题

（一）我国在环境公益诉讼领域进行的有益探索

近年来，我国出现了大量环境公益诉讼案例，也出现了多起由检察机关提起的环境公益诉讼判例，我国各地的司法机关对于公益诉讼也进行了积极有益的探索。2004年12月，四川省检察院民事行政检察部设立“公益诉讼人”制度。一些省高院针对环境公益诉讼发布了试行规定。2011年7月，海南省高级人民法院发布了《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》。贵州省贵阳市中级人民法院、江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，无锡市中级人民法院和市检察院联合发布了中国首个关于环境公益诉讼的地方规定——《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，引入了一些颇具创新性的程序设计；云南省昆明市中级人民法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼［2］。

截至2012年底，全国人大常委会制定了环境保护法律10件、资源保护法律20件。此外，《刑法》、《侵权责任法》设立专门章节，分别规定了“破坏环境资源保护罪”和“环境污染责任”［3］。2012年8月，修订后的《民事诉讼法》第55条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条被称之为“公益诉讼”条款。

（二）我国环境公益诉讼立法方面存在的问题

1.原告资格偏窄。我国新修订的《民事诉讼法》规定针对污染环境的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院起诉。但此条规定依然限制了民间环境团体和公民个人的起诉。现实生活中经常会出现某个行为可能危及生态环境而行政机关允许或默认，那么通过行政执法解决环境污染这条路就行不通了，就更需要民间环境团体和公民个人拿起手中的权利去抗争。而法律却没有赋予他们原告资格，导致无法有效地遏制类似的环境侵权事件发生。

2.诉讼时效规定较短。我国《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”我国《海商法》第265条规定：“有关船舶发生油污损害的请求权，时效期间为三年，自损害发生之日起计算；但是，在任何情况下时效期间不得超过从造成损害的事故发生之日起六年。”我国《民法通则》第137条规定：“从权利被侵害之日起超过二十年，人民法院不予保护。”相比而言，环境公益诉讼案件在证据收集等方面，所需时间更长。因此，我国法律规定的诉讼时效不利于对造成环境污染的单位或个人的处罚和规制。

3.公益诉讼费未规定。国务院发布的《诉讼费交纳办法》没有规定公益性诉讼案件的收费标准以及是否应予以减免，这就限制了大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉，不利于提高环境公益诉讼原告方的积极性。

4.举证责任单一。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定：“在诉讼中，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。但在下列侵权诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证……（3）因环境污染引起的损害赔偿诉讼”；最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第（三）项规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”；2004年12月24日十届全国人大常委会重新审议修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第86条明确规定：“环境污染损害是由固体废物引起的赔偿诉讼中，加害人必须就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系举证加以证明。”以上法律法规和司法解释，基本确立了环境污染侵权诉讼案件中的举证责任倒置原则。这种单一的举证责任规定，容易造成环境公益诉讼的原告误认为自己不需要承担任何举证责任。

四、完善我国环境公益诉讼制度的构想

（一）单设环境审判庭

环境诉讼案件具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点，因此，应当单独设立环境案件审判庭，而且为了保证案件审理的合法和公正，应抽调专业水平和整体素质较高的法官作为环境案件审判庭的组成人员，同时加强这些人员的环保专业知识及相关法律法规的学习。可以借鉴贵阳市、昆明市中级人民法院设立专门的环境审判庭的具体经验。

（二）扩大原告范围

环境公益诉讼制度的关键是原告资格的确立，即谁有权向法院提起诉讼。建立环境公益诉讼制度首先要改变“原告必须是与案件有直接利害关系的”这一规定，其次应扩大新《民事诉讼法》规定的原告范围。原告的范围除了法律规定的机关、有关组织外，还应包括社会团体和公民。我国的环保组织具备专业的环保知识，具有环境公益诉讼原告的资格和能力，应纳入到原告的范围内。近年来，越来越多的公民、组织投入到了环保事业中来。我国公民的环保意识日益增强，为环境公益诉讼制度奠定了群众基础。法律应赋予公民环境公益诉讼原告资格，如果公民认为环境公共利益受到了损害或损害的威胁，有权申请相关机关或者以公民个人名义提起环境公益诉讼，可以加大环境保护的力度和效果。

（三）延长诉讼时效或取消诉讼时效限制

目前，我国法律规定的诉讼时效，不利于环境的保护。为了保护环境公益这一长远目的，可以考虑进一步延长诉讼时效，或者参照物权法的规定，对环境公益案件取消诉讼时效的限制。

（四）改变诉讼费用收取方式

环境公益诉讼一般牵涉面较广、标的额大，诉讼费用高。为了避免由于诉讼费用高而使原告放弃诉讼，对于环境公益诉讼可减缓诉讼费用，也可以建立“环境公益诉讼基金”。公益诉讼基金原则上可由国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的赔偿金、补偿金组成［4］。具体做法是：环境公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用。这种诉讼制度的设立，既可以打消原告承担败诉费用的顾虑，也可以通过对环境公益诉讼费用申请的审核把关来防止滥诉的发生。