推动协商民主在中国的实践发展

★ 王东勤

党的十八大报告指出:“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”［1］政党制度、党内民主、人民代表大会、基层民主等都是协商民主在我国的表现，丰富而多样的协商民主形式表明中国的协商民主正从国家政治制度层面逐步拓展到社会各领域，并对中国民主政治建设和发展产生战略作用和影响。但是，现实中的协商民主依然存在诸多问题，如宪政精神需要培育、协商民主存在制度性与理论性的缺陷、利益多元下协商民主的实践有难度等问题，使协商民主的作用不能完全发挥出来。因此，随着党和国家工作重心的转移、经济社会的发展和人民群众的期待，明晰协商民主面临的现实困境，进一步推动协商民主的发展成为我们必须探讨和研究的课题。

一、协商民主与中国实践

(一)协商民主的基本涵义

协商民主理论最早起源于西方，此后则超越了哲学思维和理论研讨的局限，更深入和普遍地与政治实践结合在一起。协商民主主要有这样几种涵义:第一，作为政府形式的协商民主;第二，作为决策形式的协商民主;第三，作为治理形式的协商民主。因此，协商民主就是基于人民主权原则和多数原则的现代民主体制。协商民主理论基于发达资本主义国家的政治现实，是自由民主发展到一定阶段的产物，是对自由民主的矫正和超越，协商民主与自由民主并不是非此即彼的关系，而对话民主、交往民主和话语民主的提出，进一步丰富了协商民主理论的内涵。

(二)协商民主的重要作用

协商民主是中国社会主义民主政治的基本制度设计和体制安排，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是协商民主的现实政治制度基础。协商民主的本质内容是实现人民当家作主的权利，实现和推进公民有序的政治参与，构建和谐政治关系。政治权利意味着社会成员政治自由，表明的是公民作为政治价值的主体。

面对我国正在经历的深刻的社会转型，协商民主对于加强执政党执政能力建设、推动政府管理体制改革、促进民主发展、构建和谐社会以及促进合法决策和民主监督具有重要作用。第一，协商民主有助于推进社会主义民主法治建设。第二，协商民主有助于制衡行政自由裁量权的膨胀。第三，协商民主有助于拓展利益表达渠道，推动公民个体、社会组织与政府的对话和交往，增强政策的合法性基础。第四，协商民主有助于促进公民有序的政治参与。第五，协商民主有助于公民社会的健康发展。第六，协商民主有助于在实践中形成健康民主社会所需要的政治文化，形成一种宽容、理解、对话、倾听和理性的民主范围。

(三)协商民主在中国的实践

协商民主是中国社会主义民主发展道路上的伟大实践，体现了公民权利的行使和人权的保障。早在20世纪40年代初，中国共产党在陕甘宁边区领导的“三三制”政权，其形式就是实践协商民主，从而为人民政协的建立积累了丰富的政治资源。新中国成立后，协商民主更体现出多层次、多方面的政治关系。在国家政治生活层，协商民主为公民的政治参与提供制度化的组织、程序和途径，我国协商民主发展中显现的创新形式，如人大旁听制度、听证制度、人大主任接待日、人大代表联络区、人大信息网、人大信箱、代表述职、评议制度等等;在城市公共政策层面，建立市政决策与市政管理的民主协商机制，加强国家权力与社会自治权力的交互作用;在社会生活层面，基层民主与社会自治制度是协商政治生活展开的重要社会基础。20世纪80年代以来，中国社会发展出了许多协商民主形式，如民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、居民论坛、乡村论坛、民主听证或议政会。基层的协商民主形式是一种协调公民与公民、公民与政府之间关系的重要程序和途径，在充分讨论的基础上形成基本共识，从而赋予决策以合法性，并最大限度地促进了公共利益。协商民主体现了公民有序的政治参与的扩大，体现了政治主体间的协商、合作与对话、多赢或共赢的互动关系。

二、中国协商民主的现实困境

我国政治制度基本上体现了民主政治的一般特征，实现了社会主义民主政治的基本要求和基本原则，但发育得还很不成熟。

(一)社会主义法治理念的培养不够完善

社会主义法治理念是中国特色社会主义的法治理念，它反映和指引着社会主义法治的性质、功能、目标方向、价值取向和实现途径，是社会主义法治的精髓和灵魂，也是立法、执法、司法、守法和法律监督的指导思想，包含“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”五个方面的基本内涵。法律制度可以移植引进，但法治理念不能移植，必须依赖本土环境变革以提供相应土壤逐渐生成。因此，没有相应的社会主义法治理念培养和发育，建设法治社会显然是不可能的，而要真正进行协商民主制度安排更是不可能。为此，在中国广大民众中进行普法教育，扩大民主权利，提高民主意识，彰显法律至上，铸成法治精神，动员人民群众积极参与法治建设，就成为建设中国特色社会主义法治所不可或缺的社会资源和强大的力量源泉。

(二)协商民主存在制度性与理论性的缺陷

西方的协商民主理论与中国的政治文化背景及我国的民主现实有许多契合之处，与此同时，我们还有待于极力避免将我国的协商民主与西方的协商民主混淆起来，批判性地分析西方协商民主理论，取其精华，去其糟粕，充分重视并研究其他各种协商民主的政治实践，从而推进我国协商民主的建设和发展。

这就要求我们在实践中，一方面为应对日益分化的利益和阶层之间的冲突，要充分发挥有关组织和团体的作用，构建并完善基于个体合法权利的协商民主建设系统全面的制度平台。另一方面，应当包容、尊重由于社会分化而产生的各种社会群体并维护其利益，引导并促进各行为主体的理性参与、表达和对话，增强民主参与主体的独立性，赋予其广泛的平等机会、社会资源等等方面。同时，我们还需要进一步加强制度建设和理论建设，克服协商民主制度性与理论性存在的缺陷。

(三)利益多元加深了协商民主的实践难度

亨廷顿指出，经济发展本身就是一个造成不稳定的进程，迅速的经济增长使某些人的收入增加，贫富差距拉大，增加了人们对现存秩序的不满;经济发展提高了集团组织的能力，从而提高了集团对政府提出要求的分量，而政府却不具备满足这些要求的能力，这种差距造成了社会的怨愤。当下，我国以市场为导向的经济体制改革推动了公民社会的兴起和发展，多种所有制经济的发展创造了相对独立的私人生活领域，个人获得了较大的自由活动空间。但是，在利益实现过程中，人们的利益要求与自身利益实现能力和与政府满足其愿望的渠道和能力之间差异在不断扩大。不同社会主体利益追求的多元化就意味着利益格局的多元调整，不可避免产生利益冲突和利益矛盾，增加了社会不稳定因素。人们的民主意识和参与创建规则程序并按该规则程序处理社会问题的能力参差不齐，就使得利益冲突常态化下强化了协商民主的难度。

(四)政治协商的现实路径有待于拓宽

精英决策和法律模糊加大了协商民主的难度。目前，我国实行的是自上而下的决策机制，决策权基本上集中于政府主要领导身上，是一种精英决策，而不是大众决策。由于高度集权体制的变革仍无法跟上经济体制改革，多元化的社会利益表达与综合仍然无法由社会结构承担，而是由权力精英通过分析、研究和调查，将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去。它所依靠的不是多元决策下的社会互动过程，而是权力精英之间的互动。精英决策和输入结构限制了公民的参与权限，使公民参与更多的为一种间接参与，协商民主在这种格局中就很容易形式化。此外，有关我国公民政治参与的法律法规有的还比较模糊，具体如何去进行有效的政治参与，如何进行民主协商，散落在党章和各个政治社团章程的规定并不具有严格的法律效力和指导政治参与的实践意义。相比少数精英人士，普通民众政治参与的当然主体却处于边缘化状态，大多数民众对于如何进行有效的政治参与并没有形成完整的概念，极大地限制了公民政治参与的权限。

三、推动协商民主在中国的发展

十八大提出“社会主义协商民主制度”，这在我们党的历史上是第一次，是我们党在社会主义民主政治理论创新和制度创新中取得的最新成果。协商民主的实质，就是要实现公民有序的政治参与。因此，完善协商民主制度和工作机制，推进宪政领域的协商民主、人民政协领域的协商民主和公共治理领域的协商民主，从而推动协商民主广泛、多层、制度化发展。

(一)推动民主法治领域协商民主的发展

协商民主作为一种民主形态，是社会主义民主法治制度的有机组成。协商民主在我国宪法中的规范渊源主要有:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。同时，还包括表达自由;公民在法律面前人人平等;批评、建议权;人民有管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的权利;国家机关倾听人民的意见和建议，接受人民的监督等宪法规范渊源。宪法的最高地位决定了在民主法治中协商民主保障人民的权利、制约国家权力的民主实现形态，是中国特色协商民主，是政治文明的有效途径。民主法治领域下协商民主的制度化在很大程度上是社会主义民主的最大保障，具有很大的制度价值。

在如何发展民主问题上，我们必须处理好选举民主与协商民主的关系。2007年国务院新闻办公室发布了《中国的政党制度》白皮书，第一次提出“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。社会主义协商民主的提出从理论上丰富了我国的民主形式，也为人民政协发挥作用提供很好的理论支撑，具有现实的意义。这是因为，只有以选举民主为基础的协商民主，才能保证参与协商的主体不仅具有广泛的民意授权资质，而且具有真实的群体代表性，也只有通过民主程序才能保证协商各方在主体地位上的平等，这种接地气的协商民主才会具有不竭的源头活水。

协商民主的制度理念契合民主法治对于人权保障的核心追求，协商民主要求公共决策必须经过公共协商，在多元主体的多元利益之间博弈中提供有效路径，力求实现利益最大化，体现政治决策的合法性。通过民主协商，自由、平等、理性、公开、负责地对话与沟通，利益分配与冲突就可以在共享、互利、妥协中得到较好解决，增进了解，形成共识。显然，契合了对于多元主体利益的切实维护，其法治功能突出表现在通过制约和监督以整合多元主体的社会共识和保障多元主体的多元利益需求，并赋予立法和决策以正当合法性。

民主法治的协商民主必须涵盖以下特征:首先协商民主是法律权利。协商民主在宪法的框架内运行，是国家的根本治理形式，坚持宪法的根本法地位，也必须要坚持在实践中坚持协商民主。其次，参与主体是公民，是国家的主人。自由、平等的地位能够保障公民的政治参与热情。再次，协商民主是一种自愿、主动行为。公民自由参与宪法赋予的协商权利，自由表达公民的意愿。公民有自由参与，也有不参与的自由。作为公权力主体的国家机关在立法和决策的时候要尊重和保障公民的协商意志。最后，协商民主话语权包括参与国家政治、经济和社会生活的最广泛的发言权。目标明确、程序透明合法是协商民主的应有之意，公民有权力要求立法和决策的公开透明，对其中的有关事项提出自己的建议或看法。

(二)推动人民政协领域的协商民主

人民政协既与国情紧密联系，又是协商民主的产物。在我国，人民政协的协商民主是与传统和合文化相契合的结晶，又凝聚着中国共产党长期革命和建设的政治经验和智慧。1948年中共中央发布“五一口号”立即得到各民主党派和各界人士的响应。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着协商民主这种新型民主形式的实现。1954年9月，我国第一届全国人民代表大会第一次全体会议召开，毛泽东明确指出“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商”［2］，从而确立了人民政协在协商民主中的重要地位。改革开放后，邓小平也指出:“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”［3］1991年江泽民同志在全国两会党员负责人会议上第一次明确提出:“人民通过选举、投票行使权力与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。党的十六大以来，胡锦涛进一步指出:“必须充分运用人民政协这一我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，不断发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明。”［4］半个多世纪的实践证明，人民政协是协商民主的产物，也是我国实行协商民主的重要形式。

人民政协是我国实行协商民主的主渠道和主要形式。人民政协协商民主是我国协商民主的典型形式和主要载体，通过这个渠道，能够将分散的、个别的、散佚于民间和基层的情况、呼声和要求，通过人民政协的各个界别汇集起来，成为比较集中的带有界别特点的群体声音。同时，党和政府也通过这个渠道能够比较及时全面地掌握各个阶层和社会群体的意见、要求和关注的问题，从而保证重大决策和方针政策既符合最广大人民的根本利益，也兼顾少数人的合理合法要求。协调关系、理顺情绪、化解矛盾，是人民政协的重要功能。通过人民政协相互协商，可以最大限度地增进相互了解，达成共识，最大限度地理顺情绪，化解和减少矛盾，在政协组织内部实现各方面的团结。

十八大提出人民政协“要充分发挥协商民主的重要渠道作用”，进一步扩展了政协的工作领域。政治协商作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要基础，是人民政协最重要的一项职能。人民政协的实践与政治协商、民主协商紧密相连。协商民主作为一种国家制度设计，与选举民主相辅相成，其价值不仅在于政治统治，也作用于社会治理。毋庸置疑，人民政协协商民主的提出和实践，将使人民政协的政治协商不仅深入到国家政治生活的各个方面，还延伸到国家社会生活的各个领域，进一步提升了人民政协的政治责任，扩大了人民政协的社会功能。

(三)推动公共治理领域的协商民主

我国当下正处于社会转型时期，这在一定程度上集中体现为公共治理模式的变革，最显明的结果是在一定程度上促成了政府职能与角色的重新定位以及政府与公民社会之间关系的变革。

推动公共治理中对话与协商机制的建构。对话与协商是协商民主理论的核心，公共治理协商民主倾向于在公共治理的过程中建立较为包容、平等、自由的话语机制，以求达致公共利益基础上社会成员广泛接受的共识。要保证为所有人提供平等的表达机会，消除参与公共协商的制度性障碍，形成所有公民能够自由参与协商过程。同时通过社会责任的共担，政府、社会组织和公民社会共同参与，分享公共权力，共同管理公共事务，让民间力量释放出来，整合民间不同领域的力量，就能够将民间资源导入国家与社会发展的行列，形成国家建设的合作网络。

推动公共治理中政策网络的构建。公共治理是一个上下互动的管理过程，它强调双向引导，强调以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事物。公共治理的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。公民与政府共同参与地方公共政策有利于形成一个上下互动的治理过程，并且主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式共同参与地方治理。这就是:全面开放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组织和公民社会的合作伙伴关系。一个国家政府与社会各种力量互动协作的能力愈强，愈能产生巨大的能量。政府的角色不是划桨而是掌舵，不是控制而是协调。有利于形成公共决策部门与公民合作参与的治理型的政策网络，也促进了协商民主与善治的实现。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的讲话［N］.人民日报，2012－11－18.

［2］老一代革命家论人民政协［M］.北京:中央文献出版社，1997:183.

［3］人民政协重要文献选编(中)［C］.北京:中央文献出版社、中国文史出版社，2009:371.

［4］胡锦涛在庆祝中国人民政治协商会议成立55周年大会上的讲话［R］.