阳城县林地保护利用规划存在问题及对策

原利兵

（阳城县林业局，山西 阳城 048100）

阳城县位于山西省东南部的太行山区，与河南省的济源市比邻。山大沟深，天然次生林面积较大，年降水量充沛，发展林业生产有着得天独厚的优势。全县总面积191 889.89hm2，有467个行政村，总人口38.37万人。2012年地区生产总值160.10亿元，财政总收入30.40亿元，农民人均纯收入8 048元。境内自然环境优美，资源丰富，有山西蟒河猕猴国家级自然保护区、山西历山国家级自然保护区、省级崦山自然保护区，以及九女仙湖、析城山、杨柏大峡谷、皇城相府5A级旅游景区等自然、人文风景区，旅游资源十分丰富。

1 林地资源现状

全县林业用地总面积114 828.44hm2，其中有林地80 186.65 hm2，疏林地4 064.77hm2，灌木林地11 715.33hm2，未成林造林地9 580.19hm2，苗圃地17.53hm2，无立木林地 7.73 hm2，宜林地 9 256.24hm2。森林覆盖率41.78%，林木绿化率47.89%。

阳城县现有生态公益林地107 846.92hm2，占全县林地面积的93.92%；商品林地6 981.48hm2，占全县林地面积的6.08%。全县现有乔木林80 186hm2，从林龄结构上看，成熟林占乔木林面积的3.23%，过熟林占乔木林面积的0.12%，近熟林占乔木林面积的19.53%，幼龄林面积占乔木林面积38.17%，中龄林占乔木林面积的38.95%。

2 林地保护利用规划概况

林地保护规划重点就“分区、分类、分级、分等”四分内容进行了具体规划编制，主要对“林地保有量、森林保有量、森林蓄积量、林地生产率、重点公益林地和重点商品林比率”五项指标实行控制。明确提出至规划期结束（2020年）时，林地保有量要达到115 719.56hm2，其中森林保有量89 492.26hm2；森林蓄积3 229 336m3，全县森林覆盖率稳步提高并且保持在46.63%以上。林地保护规划范围覆盖全县114 828.44hm2林地，包括17个乡（镇）、1个街道办事处、4个林场（省直台头林场、横河林场、析城山林场和县国营林场），3个自然保护区（蟒河国家级自然保护区、历山国家级自然保护区和省级崦山自然保护区）。其中3个省直林场、2个国家级自然保护区与地方集体林存在争议，争议面积13 227.23hm2。

3 林地保护规划实施中存在问题

3.1 林权争议阻碍规划实施

由林地现状可以看出,阳城县存在集体与国有林地争议，导致规划在实施中，存在权属不清、多头管理、争抢开发利用等现象，林地资源得不到合理、有效的保护和利用。

3.2 与土地规划数据不统一，造成管理冲突

根据《阳城县土地利用总体规划》，县域内林地面积91 238.22hm2，根据本次森林资源调查结果，林地面积为114 828.44hm2，国土规划比林地保护规划少，二者相差23 590.22hm2。主要原因如下：

3.2.1 划分灌木林地标准不同

《森林资源规划设计调查主要技术规定》（国家林业局，2003）与国土资源部第二次全国土地调查技术规程（2007年7月15日）对灌木林地的执行标准不一，灌木盖度在30%~40%之间的地类国土部门不作为灌木林地，林业部门按照要求必须登记，存在灌木地类登记上的标准不一致。

3.2.2 宜林荒山地类定性不同

在集体林权制度改革过程中，乡、村将宜林荒山作为林地分到了各农户，并签订了林地承包合同。这种宜林荒山在国土资源部门的土地规划中,多划定为自然保留地、未利用地等。因此，两个部门两个规划对宜林荒山地类的划定性质不一样。

3.3 同步监督、同步修订技术手段不高

由于目前缺少技术手段的执行，林业部门利用遥感技术监测范围有限，规划的执行情况只能靠一般检查清理整顿，不能及时修订修正相关数据。林地规划管理需要多时段、宽范围的规划动态监测技术，目前该技术手段还比较落后。

3.4 规划实施手段单一

一是目前阳城县林地保护利用规划的实施仍以行政手段为主，缺乏经济手段，其现状是林种、林龄结构得不到有效调节。二是阳城县山大沟深，石厚土薄，林地质量Ⅲ、Ⅳ级的比重高达98.66%，宜林地绝大多数质量相对更差，造林难度非常大；三是相配套的法律手段也不健全，一些部门对林地保护规划认识不高，难以严格按照规划执行，最终导致林地保护规划在实施过程中存在一定难度。

4 林地保护规划实施的保障措施

4.1 调处林权争议，确保林区和谐

因为阳城县的林权争议主要集中在集体与省直国有林场、国家级自然保护区的林地范围内，省政府林权调处机构要组织相关单位，按照有关林权争议调处依据，特别是《山西省人民政府办公厅关于开展林权登记发证工作的通知》（晋政办发[2004]30号）中的解决林权争议的12条办法，抓紧推进林权争议调处工作，确保林区社会的和谐稳定。

4.2 加强部门沟通，保证数据统一

针对划分灌木林地标准不同、宜林荒山定性标准不同，由县政府牵头，根据实际情况，会同林业、国土资源等相关部门，依照国家利民惠民大政方针，维护群众利益，巩固集体林权制度改革成果，实地协调，进行数据更新核实。并统一地类划分标准，做好上级部门衔接，取得上级部门认同，力争形成林业与国土资源数据相统一。

4.3 加大技术创新，实现动态监测

一是大力推进林地资源管理系统的科技创新，以地理信息系统为平台，采用“3S”集成技术，定期开展林地遥感动态监测，及时更新系统软件；二是加大对基层技术人员的培训力度，及时掌握规划实施情况，保证规划实施。三是地方政府要不断充实林业技术队伍，成立相应的规划、监测机构，实行规划动态监测，实时更新。

4.4 建立健全机制，保障有序实施

建立定期的规划实施评价与修改制度，在规划实施和执行过程中，严禁擅自修改林地保护利用规划，确需对规划进行修改和完善的，根据林业发展情况和经济社会发展的实际需要，定期对在实施评价、论证的基础上进行必要的调整、修改和补充，使规划不断完善，按规定的程序报批规划。落实林地保护利用目标考核责任制，各级政府行政领导是保护森林资源的第一责任人，分管领导为主要负责人，林业主管部门领导为直接责任人。要把规划确定的森林保有量、林地保有量作为各级政府森林资源保护和发展目标责任制考核的重要内容。制定合理完善的林地保护绩效考评制度，建立健全监督检查制度，实行专项检查与经常性检查相结合，及时发现、制止违反林地保护利用规划的行为，定期公布检查结果。加大执法力度，对擅自修改林地保护利用规划的行为要严肃查处，追究责任。

建立完善公益林地和重点商品林地补偿制度，参照国家、省级公益林补偿标准，尽快建立县级森林生态效益补偿基金制度。积极争取国家、省级财政对生态建设的转移支付，多渠道筹集公益林补偿基金，加大种苗、造林、抚育、保护、管理投入补贴制度。同时建立健全对重点商品林地（经济林、用材林）的财政补贴机制。加大森林抚育政策向集体林地倾斜，因阳城县的林地特别是集体林地，林种、林龄结构不够合理，树木长势参差不齐，加大对集体林地的森林抚育投入，能够促使全县的林木健康生长，保证全县生态建设再上新的台阶。