山西市县属国有林场改革发展初探

王振忠

（山西省国有林管理局，山西 太原 030012）

山西省现有267个国有林场，实行省、市、县分级负责的国有森林资源管理体制，其中由市、县实施管理的有120个。从数量上来讲，市县属国有林场占据了全省国有林业的半壁江山，特别是在当前省直林区发展势头良好的情况下，研究和讨论市县属国有林场的改革和发展就显得尤为重要。2013年，笔者有幸参与了山西省市县属国有林场改革发展调研工作，根据调研情况，谈谈自己的一些看法。

1 山西省市县属国有林场基本情况

山西市县属国有林场主要分布于太行、吕梁两大山系主脊两侧生态十分脆弱的地区，是维护山西生态安全主体框架的重要组成部分。现有的120个市县属国有林场大都组建于上世纪五六十年代，随着国家经济发展和政策调整，经历了大造林、大生产和大保护三个阶段，现正向大发展阶段迈进。

1.1 森林资源情况

根据2013年调研数据，全省市县属国有林场林地总面积104.40万hm2，占全省林地总面积的13.50%；有林地面积60.40万hm2，占全省有林地面积的23.20%，其中中幼龄林34.93万hm2，急需抚育的中幼龄林19.73万hm2；活立木蓄积量2601万m3，占全省活立木总蓄积量的27.0%。纳入中央财政补偿范围的国家公益林面积31.13万hm2，纳入国家天然林保护工程区范围的管护面积50.13万hm2。

1.2 人员及收入情况

全省市县属国有林场现有在册职工3897人，其中30岁及以下的职工399人，占10.20%；31岁～40岁的1 210人，占30%；41岁～50岁的1 350人，占34.60%；51岁～55岁的 500人，占 12.80%；55岁～60岁的421人，占10.80%。在抽查的140名国有林场主要管理人员中，大专以上学历的有79人，林学相关专业毕业的有64人，中级以上职称的有34人。

2012年底，市县属国有林场年人均收入2.34万元，是山西省2012年城镇在岗职工年人均工资收入3.99万元的58.60%，临汾市翼城县林场人均年工资只有0.72万元。从各项社会保障情况看，参加养老保险的职工3 488人，占总人数的89.50%；加入医疗保险的3 881人，占99.60%；加入生育保险的2 361人，占60.50%；加入工伤保险的2 774人，占71.20%；加入失业保险的2 075人，占53.20%。缴纳住房公积金的1 903人，占48.80%。

1.3 基础设施建设情况

市县属120个林场总建筑面积110 501.7m2，其中危房面积32 318m2，占29.20%，基层管护站点（管护站、瞭望塔）470个，其中有危房215个，几乎占一半，加上不通路、不通电、没有工作车辆，管护人员工作生活条件非常艰苦，管护手段落后。

2 市县属国有林场在改革和发展中存在的主要问题

2.1 体制运行不顺

市县120个国有林场当中，正处级建制的2个，副处级建制的3个，正科级建制的19个，副科级建制的21个，其余75个林场全部为股级建制。实行差额预算的有59个，自收自支林场的有31个。作为维护全省生态安全的重要基础，国有林场理应划入公益一类事业单位，但在现有体制中市县国有林场大多数没有纳入全额财政预算且建制较低，无法保障森林资源的安全，不利于其充分发挥应有的社会功能。

2.2 资金投入匮乏

市、县两级政府对国有林场的重视程度普遍不足，每年的财政投入微乎其微。大多数市县林场的场部和管护站建于上世纪六七十年代，坍塌、破损现象十分普遍，有的甚至没有实现“三通”，工作环境非常恶劣；部分市县林场职工的月工资只有七八百元，远低于当地最低工资标准，且没有用于巡山管护的设备。这些都严重影响到了林场职工的工作积极性，巡护力度和强度都大打折扣。

2.3 行政干预过重

市县国有林场属于省负责投资、市代管业务、县主管人事的运行体制，且大多为股级建制，林场场长大多由县林业局直接任命，导致了市县国有林场在资源管理方面要受制于当地政府和行政主管部门。部分县级政府为了发展经济，随意流转、抵押国有林场森林资源或是借设置森林公园、风景区的名义占用林场林地，此举已严重危及到国有森林资源的安全。

2.4 资源产权模糊

随着集体林权制度改革的进一步推进，国有林场与集体或个人之间的林权纠纷日益加剧，而部分林场却没有林权证，或林权证得不到属地国土部门的认可，导致国有林场资源产权不清晰，林场的合法权益难保障。

2.5 占地审核缺失

在现行体制中，征占国有林场林地是由资源部门审批的，没有通过林场或是林场管理部门，这样不仅不利于森林资源的动态监测，更不利于国有林场的科学发展。

2.6 执法手段不足

市县国有林场没有执法权，面对偷砍滥伐林木、肆意占用林地的现象，林场管护人员没有威慑力度，不能给违法者以严厉打击，无形中助长了其嚣张气焰，使得国有森林资源难以得到有效保护。

2.7 人才断档严重

艰苦的工作环境、微薄的工资待遇，使得市县国有林场职工日趋老化且后继乏力，不利于林场森林资源的安全和可持续经营。

3 加快市县属国有林场改革发展的建议

3.1 积极进行林权纠纷调处

林场改革发展的前提是摸清家底、化解纠纷，所以要按照“实事求是、尊重历史、注重证据、依法依规”的原则，以1984年的二类调查数据为基准，积极稳妥地与集体、个人处理好林地权属纠纷和争议，切实保障市县国有林场的合法权益。坚决杜绝地方政府在国有森林林资源管理上的随意性，全省国有林场的林权证建议由省人民政府发放，过去县级林业主管部门发放的林权证，须经省换发。

3.2 科学调整林场资源分布

按照资源分布、生态区位的特点，打破行政区划和局域界限，结合林权纠纷调处手段，重新调整、划分各林场经营范围，将部分面积较小、又与省直林区插花或毗连的市县国有林场林地划归省直林区，以确保森林资源的集中连片，便于经营和管护。市县国有林场原则上每个县保留1个，每个林场经营面积原则上不小于6 667hm2。调整、划分完毕后，可以将一些生态区位较为重要，而县级财政保障困难的县属国有林场交由市级管理；市级财政难以保障的，在条件允许的情况下交由省级管理。

3.3 合理确定林场功能定位

在调整完林场资源分布后，要根据生态区位确定林场功能定位。生态区位重要、生态功能独特、保护着精华的森林资源、承担着维护生态安全的重要使命的，要全部纳入公益性事业单位管理，财政全额予以保障。生态区位不重要，特别是离城区比较近、有市场需求的，在确保森林资源安全的情况下，可在林场非林地上尝试地产开发、生态公墓、纪念林等经营活动，不纳入公益性事业单位管理。

3.4 适当提升林场建制级别

国有林场应不低于副科级建制，面积在2.0万hm2以上的林场可按副处级建制管理，县属林场场长要列席本级林业局局务会议。

3.5 抓紧理顺林场管理机制

针对市县国有林场管理松散的现状，要实行场长任期目标责任管理，理顺国有林场管理机制，实行主要干部下管一级的办法并制定科学的考核体系，即县级林场场长任命报市级林业主管部门同意，市级林场场长任命报省级林业主管部门同意，而且林场场长要年富力强、有进取心和敬业精神。

3.6 尽快搞好基础设施建设

各市县国有林场场长要积极调整心态、找准定位，加强与属地行政主管部门的沟通，本着“让国有林场贴近现代文明，让现代文明走进国有林场”的理念，争取支持、真抓实干，努力提高市县国有林场基础设施建设水平，保障国有林场职工切身利益，吸引高素质人才投身国有林场建设，从根本上保障国有林场的可持续发展。

3.7 全面加强森林资源管理

要逐步建立和完善省级管资源、市级抓业务、县级监督与保障、林场保护与经营的国有森林资源管理体系。一是要加强对征占用国有林地的前置审核，在资源部门审批前，国有林场管理部门应先进行审核，以利于森林资源的动态监测和国有林场的可持续发展；二是要进一步加强对非法占用林地的打击与问责，各国有林场应从快从速设立林场警务室，对偷砍滥伐、肆意占用林地的现象要严厉打击、从重处理，确保国有森林资源安全；三是要建立资源管理数据库，以林保一张图为依据，以县（局）为单位，建立资源档案信息管理平台，实现动态管理，推进信息化、现代化建设。