新时期加强权力制约与监督的必要性及路径思考

仰义方

（中共中央党校，北京100091）

十八届三中全会提出，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”[1]35中国共产党是我国的执政党，党执掌政权有了更好为人民群众服务的条件与资源。然而，权力具有稀缺性和腐蚀性，为保证党手中的权力为人们群众服务而非为私利服务，为此，开展对权力的制约与监督就显得极为必要。

一、加强对权力制约和监督的必要性与紧迫性

中国共产党具有双重角色，既是领导党，又是执政党。加强对党的权力的制约和监督，既是社会主义民主政治建设的重要内容，又是社会主义民主政治建设的重要保证。

（一）加强马克思主义政党建设的内在要求

中国共产党是我国的执政党，没有自己特殊的利益，在党的八大上邓小平就曾指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[2]217-218政党作为服务群众的工具，党的权力由人民所授，理应用之于民。因此，从这种意义上讲，党是否真正代表人民的利益，是关系党生死存亡的问题。树立正确的权力观的第一步就是要明确权力来源，只有这样才谈得上如何正确掌好权、用好权，以及自觉接受人民群众的监督。

（二）推进反腐倡廉建设的根本要求

腐败的本质是掌权者利用手中的公共权力谋取私利，致使公共权力被滥用和公共利益受损。从政党、社会与国家的关系来看，在民主政治条件下，政党是连接公权力与社会的桥梁，使命在于代表特定阶级、阶层的利益。因此，对权力的制约与监督理应成为反腐倡廉建设的核心。习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话要求把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。“把权力关进制度的笼子里”正是基于加强权力的制约与监督而提出的反腐举措。

（三）发展社会主义民主政治的客观需要

在市场经济条件下，行政权力干涉经济运行是不符合市场经济一般规律的。转变政府职能，防止权力滥用，是转变市场秩序混乱与经济发展失衡的必由之路。如何规范和约束权力，是当前我国政治体制改革的核心问题，也是现代民主政治的中心议题。加强对权力运行制约和监督，是实现党和国家权力向社会权力回归，由统治型或管理型政府向服务型政府转变的必由之路，也是社会主义民主政治发展的内在要求。

（四）树立社会主义核心价值观的应有之义

2012年人民论坛组织发起了一场“国家级难题”的公众调查活动，调查结果的前10项中的4项难题直指“公权力行使失范，规范公权力是关键”，官本位问题列在“国家级难题”的前5位[3]。官本位思想、特权思想、官僚主义等封建思想，本质上是知识分子凭借知识垄断权力和财富，对权力的崇拜和渴望。官本位思想的存在不仅影响着人们的行为和思维方式，还会影响到其他一系列“国家级难题”的解决。社会主义核心价值观是中国特色社会主义的内在支撑和力量源泉。加强权力运行的制约和监督，引导全党和全社会形成正确的权力观、事业观和政绩观，对于铲除封建残余思想生存的土壤大有裨益。

二、新时期加强对党的权力制约与监督的基本路径

（一）提高权力配置的科学化程度，明晰权力的边界

目前我国基层权力机关普遍存在个别领导干部权力过度集中的现象，主要表现为正副职、上下级以及部门之间意见不合而发生冲突，突出反映了权力分割和制衡机制的欠缺，究其原因，主要是划分权力的边界与责任模糊不清。计划经济时期，社会管理的主要弊端是社会管理权高度集中统一，缺乏社会管理责任制，极易产生权力制衡失灵、权力滥用、腐败滋生。市场经济条件下，市场在资源配置中起决定性作用，必然要求明晰权力的界限，对权力进行分解，合理配置权力是确保权力运行的基础。

从正副职、上下级以及部门之间的权力配置来看，应该依法依规明确各自权力范围，防止一把手和上级对权力绝对“控股”，而副手、下级处于权力的真空或边缘化状况。建立健全权力运行制约和监督体系，必须确保决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。当然，决策部门、执行部门与监督部门的职能划分需要明确，正确处理不同职能部门之间的分工合作关系，否则直接影响权力的制约与监督，当然，监督部门本身也需要接受监督。

（二）加强对权力运行过程的制约与监督，实现权力运行科学化

科学配置权力是确保权力运行科学化的基础和条件，加强对权力运行过程的监督与制约则是权力运行科学化的关键和保障。事实证明，权力运行越透明越规范，权力效能发挥越明显。

首先，从权力制约权力的角度看，必须实行权力制约权力，加强权力与权力之间的制衡。权力制约讲的是权力主体之间权力的相互钳制，其运行具有双向性质。为此，应明确权力主体的权与责，对权力运行的步骤进行适当分解，必须对权力运行的各个环节进行合理设定，使权力运行的步骤、环节在时间上相互衔接，在功能上相互协同。

其次，从权利制约权力的角度看，在政治实践过程中应充分扩大基层群众的知情权、监督权和参与权，提高群众政治参与的能力和水平。就当前农村发展而言，随着社会快速发展，农村基层经济组织实力得到壮大，如何满足群众参与公共事务诉求成为基层党建的重难点问题。河南省中牟县推行村民组委会集体把关印章制度[4]，在满足群众政治参与的同时制约公共权力，其做法实现了村民集体决策、集体管理、集体监督，保证了每位村民的决策权、管理权、监督权，探索出一条权力制约的有效路径，实现了村民组委会对村事务的集体决策、集体管理、集体监督，规范了其权力运行过程。

再次，充分发挥以互联网为主体的新媒体监督作用。随着网络技术和移动通信技术为支撑的新媒体的迅猛发展，在人人拥有麦克风的新媒体时代，“欲影响社会，必先影响媒体”也成为一种共识。新媒体具有极强的共享性、互动性和海量的信息，为党和政府开展网络问政提供了便利条件，同时为广大群众监督公权力运行提供了技术条件。网络监督是人民之眼，弥补了体制性弱点，有利于形成民主监督的基本元素，拓宽了监督的范围，充当了社会情绪的缓冲阀和调节器，是群众监督与舆论监督的结合形式[5]。也需看到，最大程度发挥网络监督的积极作用的同时，也应警惕网络暴力事件的发生，实行网络监督法治化和推行党务政务公开是发挥网络监督正能量的两个抓手。

（三）依靠制度规范权力运行，实现权力运行程序化

权力运行科学化要求用制度规范权力运行，实现权力运行的程序化。权力运行程序规范程度与权力运行的透明度成正比，权力运行程序越规范，权力运行透明度就越高。

首先，充分发挥全委会、党代会的决策作用。建立常委会定期向全委会报告工作制度，全委会要听取和审议常委会阶段性工作情况的报告，监督检查常委会贯彻执行全委会决策的情况，在制度上确保委员的参与权、决策权和监督权得到充分落实。健全全委会会议制度，完善常委会向全委会、全委会向党代会逐级负责并报告工作的制度。积极推行党代会常任制，明确党代会闭会期间发挥党代表监督作用的途径和形式。

其次，建立健全监督制度。为保证监督有效，必须推广和完善领导干部公开述职述廉制度，完善领导干部个人有关事项报告、谈话诫勉等制度。建立巡察工作制度，强化领导干部经济责任审计制度。当前权力监督的重点应是那些容易滋生腐败的领域和环节，深化对干部人事制度改革，加强对行政审批制度、财政管理体制等监控。同时，加大各级纪委的监督权力，各级纪委在上级纪委的垂直领导下开展工作，减少同级党委对纪委工作的干涉势在必行。就监督的主体来讲，应充分整合监督资源，发挥各种监督形式，坚持党内监督与人大监督、政协监督、群众监督和舆论监督相结合，努力形成监督的整体合力。

再次，推进重大事项民主公开决策制度。凡是涉及重大公共利益和人民群众切身利益的决策，通过多种形式，向社会公开征求意见，可以防止决策不当导致腐败，有利于促进决策科学化。

最后，坚持依法执政是公权力正常运行的根本保证。十八大后习近平总书记强调要让权力在制度的笼子里运行，这里的“制度”除了以上具体制度之外，最根本的还是法律。十八大要求把“法治保障”写进社会管理体制之中，要求善用法治思维和法治方式破解社会管理难题。十八届三中全会阐述如何加强反腐败体制创新和制度保障，明确提出要健全反腐倡廉法规制度建设，这既是吸取党史上反腐败的经验与教训，也是当下推进反腐败工作的一项基础性工作。其一，建立完备的法律体系，加强立法工作，发挥法律的社会服务功能，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，依法化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。其二，公正司法，维护社会公平与正义。树立法律的权威，坚持在任何人、任何组织面前人人平等的原则，法律不因领导人的改变而改变，也不因领导人的注意力的转移而改变。其三，在社会管理中党的权力也要依法授权，摒弃各种以非法治的方式取得权力。党要“依照和依靠宪法和法律法规从事对社会全体成员发生约束性影响的国家政务管理活动”[6]242，因此，党的活动也要受到宪法和法律的约束和监督，以防止权力的滥用。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]贾立政.调查显示腐败位列“国家级难题”首位[EB／OL].中新网，http：／／www.chinanews.com／fz／2012／12-10／4395286＿3.shtml.

[4]中牟县：推行村民组组委会集体把关印章制度，实现农村基层管理民主[EB／OL].人民网，http：／／expo.people.com.cn／GB／57923／226143／226149／16676276.html.

[5]高新民.网络监督是人民的监督[J].理论视野，2010，（9）.

[6]熊辉.中国共产党领导方式和执政方式现代化研究[M].长沙：湖南人民出版社，2010.