重视城市化进程中村干部的腐败问题——以沿海较发达地区为例

○鲁月棉

（本文系上海市党校系统2012年度立项课题《城市化进程中上海近郊区村干部队伍建设研究》阶段性成果）

促进新型城镇化建设、推进城乡一体化发展是党的十八大关于做好“三农”工作的重要战略部署。在这一战略指导下，我国农村尤其是沿海较发达地区农村发生了翻天覆地的变化，同时也成为各种利益的博弈之地。村干部作为最直接的领导者、组织者和参与者，发挥着积极而重要的作用，但一些村干部在利益考量面前，以权谋私、公权私用，走上了贪污腐败之路，成为腐败的高发群体。研究城市化进程中村干部群体的腐败问题，对于防范村干部滥用权力，有效推进社会主义新农村建设，无疑具有重要的现实意义。

一、村干部腐败呈现的主要特征

通过对近年来公开于各类媒体的沿海较发达地区村干部腐败案件的梳理，可以看到村干部腐败具有显著的群体特征。

1.从涉案主体看，村支书、村主任等比例较高，呈现主体身份鲜明化

所谓主体身份，指的是涉案村干部所担任的领导职务或岗位属性。从近年来查处的案件看，犯罪主体主要为村支书、村主任和财务管理人员，呈现主体身份鲜明化的特征。

王宣喻等人统计了2001年至2008年间广东省公布于网络的67例村干部腐败案件，受到司法审判的涉案人数共91人，其中村委会主任和村支书为58人，占总人数的64%，特别在珠三角地区，这一比例高达93%。2009年，浙江省查处农村基层组织工作人员职务犯罪案件403件，涉案人员的40%为村支书、村委会主任。2010年以来，山东省德州市检察机关共立案查办征地补偿领域职务犯罪45件95人，其中村支书、村主任53人，占涉案总人数的55.8%。同时，村财务管理人员也是腐败的高发群体，这是因为财务管理人员具体操作村集体资金，同时他们常常对主要领导言听计从或在从众心理下随波逐流，最终与村主任、村支书共同作案。海口市检察院公布的信息显示，从2008年8月至2011年6月，琼山区检察机关判决的17名村干部，均为村支书、村主任或财务人员。

2.从涉案领域看，与农村土地的关联紧密，呈现腐败领域集中化

从近年来的情况看，与土地关联的领域，成为村干部腐败案件的主要构成部分。2010年至2012年，扬州市查处的村干部违纪违法案件中，涉及征地补偿款的占75%；2012年，天津市滨海新区检察院一项针对“村官”犯罪的调研显示，92%的村官腐败案件发生在土地转让和资金管理环节；王宣喻等人的研究表明，2005年1月至2008年10月广东省公开于网络的54起村干部腐败案中，与土地有关的案件占56%。

需要指出的是，与土地关联的案件呈现逐年上升的趋势。上海市检察院第二分院2009年共查处此类案件3件，2010年查处4件，2011年上半年查处11件。南京市检察部门2013年7月发布的《“村官”职务犯罪预防调查报告》指出，2009年至2012年全市查办村官职务犯罪案件44件50人，其中2010年8件8人、2011年14件17人、2012年16件18人，70%以上的村官因征地拆迁导致职务犯罪。

3.从腐败形式看，窝案、串案较为突出，呈现腐败行为群体化

窝案、串案指多人共同实施犯罪行为，在百度输入“村干部窝案”关键词，结果显示有405000条。王骏勇等人对江苏村干部腐败案件的调查结果显示，窝案、串案的比例超过70%；2009年至2010年，山东省嘉祥县检察院立案查处村干部职务犯罪8件，其中5件是窝案，比例为63%；2012年，南京六合区查处了竹镇镇金慈村18名村干部共同犯罪的窝串案；2013年4月，广州白云区查处了人和镇四个行政村共29名村干部窝案。

村干部腐败窝案、串案高发，是由于农村征地拆迁、工程建设、惠农资金等发放或实施均需要调查、审核多个环节，个人作案难度较大，在“共同利益”的驱使下，一些村干部便组成利益联盟，共同实施犯罪。

4.从腐败程度看，“小官大贪”的特征明显，呈现腐败情节严重化

从各地纪检部门公开的相关资料看，过去村干部的腐败大多表现在公款吃喝、报销等方面，涉案金额相对较小，而近年来村干部腐败则呈现出较为显著的“小官大贪”的特征。2010年2月，南京市鼓楼区检察院查处的某街道5名村干部骗取拆迁补偿款达1700万元；2009年12月，广东省佛山市禅城区查处了南庄镇紫洞村村委会原主任刘子荣挪用公款2170万元；2013年8月，温州永嘉县查处新桥村前村支书记葛彩华等10名村官瓜分316套安置房，涉案金额达18亿元，此案也成为新中国成立以来村官集体贪污第一大案。

在实践中，村干部虽然承担着一定的公共行政事务，但并非真正意义上的“官员”。然而，在城市近郊农村征地拆迁量高位运行、村级集体资产快速膨胀的当下，村干部能够支配的资源却不容小觑，这就使得村干部腐败情节严重化成为可能。

二、村干部腐败的原因分析

从沿海较发达地区农村的情况看，村干部腐败主要与村干部队伍素质、农村组织运行机制和农村产权制度、基层自治组织民主建设以及村干部监督机制等方面相关联，这些层面存在的问题导致村干部的“权力”滥用，进而引发腐败。

1.队伍素质参差不齐，使得村干部权力自律不足

个体自律是遏制腐败行为发生的要素之一，个体自律意识的高低很大程度取决于个体的素养，而村干部队伍素质参差不齐，使得其权力自律相对不足。从沿海较发达地区的农村看，村干部群体整体素质参差不齐。一方面，由于农村人才流失严重，村干部选拔中“矮中取长”的问题较为突出，影响了整体素质；另一方面，由于村干部的罢免机制不健全，特别是不是党员的村干部，不受党纪条规的约束，违纪后没有办法处理，影响了队伍的优化。具体而言，村干部群体法纪意识淡薄、工作动机不纯等问题十分突出，如，一些村干部往往对法律法规“自以为是”的解读，以个人意志代替法规或弃法规于不顾，一些村干部将担任“干部”作为发财致富的途径与手段等。当下农村贿选之风屡禁不止，也从一个侧面反映出了这一问题的严重性。

2.村级组织运行混乱、产权改革不彻底，使得村干部权力高度集中

首先，村级组织运行混乱。目前，村级组织主要包括党组织、村委会、村集体经济组织，这三大组织是拉动农村发展的核心力量。根据《农村基层组织工作条例》、《村民委员会组织法》等规定，党组织是农村的领导者，村民委员会是行使村民自治权的执行机关，村级集体经济组织享有独立进行经济活动的自主权。在运行机制上，三大组织不仅要体现岗位分离的原则，更要突显领导与被领导、监督与被监督的职能要求。然而，在实践中，三大组织大多由一套人马运作，这种“三位一体”的运行模式不仅造成各类组织职能混乱，也使村干部的权限高度集中，陷入“既是裁判员又是运动员”的角色错位。特别是在沿海发达地区，庞大的集体经济组织已经“绑架”了自治组织甚至党组织，一些村干部在利益面前就陷入了权力寻租的深渊。其次，农村产权改革不彻底。这主要表现在以集体土地为核心的各类集体资产的产权属性上。从法理上看，财产权的所指必须有清晰的所有人，而“集体所有”本身就是一个含糊的概念，似乎谁都是但又谁都不是，现实情况常常是“集体所有”变相为“村委会所有、乡镇政府所有甚至是村干部所有”。这种产权制度的不明晰，导致权力行使出现真空地带，腐败在所难免。

3.基层自治组织民主机制缺失，使得村干部权力边界泛化

村委会作为群众性自治组织，村民民主参与是实现该制度设计的核心支撑，但在实践中，村民参与的深度、广度与效度远远没有达到制度设计的预期。从村委会的视角看，存在村务公开不到位、村民参与决策机制不健全的问题。一方面，村务公开形式大于内容。村务公开的关键是保证村民关注的问题都能准确、及时公开，但在现实中存在避重就轻、事后公开等情况，尤其在村级财务公开中普遍存在公开内容不深、不细、不真等问题。另一方面，村民参与重大事项的决策机制不健全。对于村级集体资源、资产、资金的经营处置等重大事项，村民参与决策的机会并不多，国家与地方立法中也缺少这方面的规定。从村民的视角看，存在权利意识不足、对村庄治理关注不高等问题。村民自身素质的良莠不齐，导致权利被放弃或虚置，放任村干部随意放大制度的弹性。这也就为村干部实施腐败提供了可能。

4.各类监督机制缺位，使得村干部权力游离于“笼子”之外

首先，自下而上的监督缺失。自下而上的监督是指村民监督，这是村民自治组织对村干部的内在监督。目前，《村委会组织法》虽然明确了村民的主体地位，但并未对村民行使监督权的形式或制度做出明确规定。尽管各地已在这方面有了一些探索，但依然存在村民监督的权威不够、内在动力不足、形式大于内容等问题。其次，自上而下的监督未能发挥主导作用。自上而下的监督是指乡镇基层党委政府以及司法机关，尤其是检察机关对农村干部实施的监督，这是一种外在监督。之所以需要地方党委政府及司法机关在村干部监督中发挥作用，是因为村民自治并未否定党的领导作用，且维护农村地区的和谐是地方党委政府的职责所在。但在实践中，一些地方政府基于利益关联、维持任期内的稳定等考虑，存在不想监督、不敢监督、不会监督等倾向。

三、有效遏制村干部腐败的对策思考

要有效遏制村干部腐败，重点就是要对村干部的“权力”加以制约、规范和消解。从系统论角度看，既需要注重村级组织、村干部的自身建设，更需要健全并创新农村治理的体制机制。

1.以队伍素质的提升促进村干部权力自律

自律是遏制腐败的内在动力，通过创新村干部的选拔培养与教育管理，提升村干部的整体素质，构筑腐败“自律”防线。一是严把入口关。冲破农村熟人社会习俗，使有能力、群众基础好的干部走上岗位，把不合格的干部及时清理出队伍。二是拓宽选人用人视野。采用自荐、公开竞聘、群众推荐等竞争性选拔方式将优秀人才选拔到村干部队伍中来，同时，拓宽选人视野，既要在本村村民中选拔，也可尝试将选拔渠道进行扩展。三是完善村干部的教育培训。培育农村地区的现代民主法治文化，让村干部从思想上正确认识公共权力的性质，自觉抵制腐败。同时，注重顶层设计，制定科学系统的教育培训制度。教育的重点是加强村干部的廉政教育和法制教育，提升民主意识和法制意识，提高依法行政的能力。

2.以村民权利的行使制约村干

部权力

作为基层自治组织，以村民权利的有效行使制约村干部权力是遏制腐败的核心路径。一是要健全民主参与机制，实现村民自治的制度预期。这里的关键是要优化沟通机制、深化回应机制、创新协商机制。优化沟通机制就是通过一系列制度体系，实现“村里的事情村民知晓，村民的诉求干部知晓”的双向良性互动，筑牢村级民主的基础。深化回应机制就是要建立村民与村干部之间的常态化回应，确保村民的各类民主诉求得以解决。深化协商机制就是通过各种方式的协商，让村民全程参与并共同决定村里的重大事项。二是要提升村民的民主法制意识，确保权利的有效行使。基层政府要通过各种教育和实践操作，帮助农民逐步确立主人意识，履行各类权利。如，当下农村已经实施的村务监督委员会、村民理财小组等，应当指导村民深度参与，让村干部的“权力”始终在村民“权利”的监督之下运行。

3.以监督机制的完善规范村干部权力

对权力的有效监督是遏制腐败的必要手段。事实上，村民民主权利的行使是监督的重要途径，此外还要加强其他监督方式：一是要强化行政监督。基层政府要将村干部纳入公务人员的监督体系之内，并结合农村实际创新监督方式。如，对村干部实行任期和离任经济责任审计、重大事项申报和任前财产公示，完善村级资产使用的管理制度，在土地规划、动迁补偿等敏感领域增强决策的透明度等。二是要强化检察机关的监督。村干部依据法定程序产生，行使的是公共权力，其腐败行为就是一种职务犯罪，强化检察机关监督有其合法性。这既可以利用检察机关成熟的工作机制和专业化队伍，形成统一的立案标准和处罚尺度，最大程度地打击、预防村干部职务犯罪，也可以避免长期以来因村干部职务犯罪立案、管辖权分离而出现的不同管辖、不同定性导致量刑差异的问题。

4.以治理机制的创新消解村干部权力

以制度创新破解农村治理中的困境，进而消解村干部权力，这是治理村干部腐败的根本路径。一是要规范农村“三大”组织运行机制，实现“政经分离”。党组织要回归“执政党基层组织”的政治属性，不能以“领导”的名义争夺村庄事务的控制权，应以服务的姿态促进村民自治，赢得群众认同。村委会应突出村民参与、村民决策等重要的民主环节，回归“村民自治组织”的本质属性。村级集体经济组织要发挥好市场主体的职能。在具体的实践中，各地已经有了一些有益的尝试，如，海南省通过组织功能分离、干部管理分离、账目资产分离、议事决策分离等方式，实现村委会的自治职能与集体经济管理职能分离，集体经济组织引入“职业经理人”，不得由村委会成员兼任，村干部只专注于基层自治和公共服务。二是进一步深化农村土地产权制度改革。农村土地产权集体所有是造成与土地关联领域成为村干部腐败高发领域的重要原因，唯有明晰农民对土地的产权归属，把土地的收益权和处分权彻底归还给农民，如此，村干部的权力空间将大大消解，腐败的机会必然大大降低。