以政务诚信引领“诚信上海”建设

○洪 玫

政务诚信建设的内涵政务诚信体现的是政府的信用和责任，是整个社会信用体系的重要组成部分。

政府的信用，也就是说政府必须是一个具有公信力的政府。建立公众对政府的信任是建立企业和个人信用的前提条件。政府信用的作用在于规范政府的行政行为和经济行为，避免政府朝令夕改、倒债等失信行为，提高政府行政和司法的公信力。

政府的责任，包括正式约束制度和实施机制两个部分，其中正式约束制度外在表现为政府要制定各项法律、法规；而实施机制则包括政府绩效评估机制、政府信息公开机制、政府信用惩罚机制以及政府权力监督机制。

政务诚信建设之一：政府的信用

政府的信用行为主要表现在以下三方面：一是政府行为不越过其权利范围；二是政府行为在操作过程中必须公平、公正与合理；三是政府为市场创造信用环境方面要有所作为，引导社会信用建立，从而树立社会对政府的信心。

一、政府经济职能的合理定位

政府信用行为的最基本要求就是“不越权”，也就是政府必须依法行政，政府必须明确自己的职能和作用，从而选择一定的行为及行为方式。在市场经济领域中，政府经济职能合理确定决定了政府信用行为的标准与要求。政府经济职能的合理定位，必须按市场经济内在要求来进行，即管市场管不了、管不到、管不好的事情，为市场和市场机制作用的发挥创造必要条件，又不乱干预、参与经济活动，这是政府的信用最根本的表现。

二、政府行为在操作过程中规范性和合理性

政府职能是通过一系列政府行为来表现和实施的，政府的信用很大程度上体现在政府行为规范性和合理上，具体包括以下几个方面内容：

第一，政策出台必须具有科学性，稳定性和连续性。

政策是政府决策行为的体现，是指导人们经济活动的“指挥棒”。“政策是一个合约”，政府每出台一项政策，就意味着与社会立下一个约定，这个约定必须符合公众利益并得到共同的遵守，政府才有信用可言。事实上政府制定一个政策就是给市场经济主体设定一种规则，这种规则影响市场主体经济行为，政策的科学性，连续性、稳定性会给人以信心，使人们在经济活动中做出理性预期。

第二，政府管理行为的公平与公正。

政府建立和实施相关的规则，必须同等地适用于符合条件的所有公民。公平、公正是政府行为信用规范的首要条件。政府行为只有规范进行，充分体现经济管理活动中的公平公正性，政府才谈得上信用行为。

第三，政府守约行为及对社会承诺的兑现。

政府作为博弈中强势一方，公众没有能力约束它的行为，迫使其遵守已有的约定，其信用行为是要靠自律和制度保障。政府的信用对社会信用有着导向作用，因为政府是规则的制定者，起着示范并规范他人的作用，古人云：“人无信不立，政无信不威”，如果政府无信则危害更大了，它损害的不仅是个人或部分人的利益，也不仅是政府的信用形象，而是会导致整个社会陷入信用危机的恶性循环之中，会成为社会信用恶化的“催化剂”。

三、加强政府的信用建设的建议

政务诚信对于信用体系建设是具有重要意义的。政府诚信建设应该从以下几个方面入手。

第一，进一步深化行政管理体制改革，规范政府公权力，推进依法行政和政务公开，打造“阳光政府”，树立政府公正、透明、廉洁的良好形象，才能更好地激励社会成员的信用意识和信用行为。

第二，建立切实可行、行之有效的政府守信社会监督机制。政府守信主要体现在“制度守信”上，政府（包括司法机构）及各级部门作为制度的制定者和执行者，不能朝令夕改，执行中不能因人因事而变，或执行不到位，必须通过社会监督机制来遏制和避免制度执行过程中的“落点滑移”现象，这样才能保证信用相关法律法规和制度规范的执行不打折扣，切实提高失信者的失信成本。

第三，政府和公务员应该是诚实守信的典范和表率，在履行社会管理、市场监管等职责工作中，以及在市场交易活动中，必须严守道德底线，秉承诚信原则，处处体现出对诚实信用的尊重，对诚信行为的激励，对诚信企业和个人的保护。比如，在政府采购、招投标等政府商务活动中要选择诚信企业，选择质量和价格诚信的产品与服务。这样，才能赢得社会公众的信任，并给社会带来良好的示范效应，从而引领社会成员形成珍惜、尊重和保护自身信用的诚信观念和守信行为准则。

政务诚信建设之二：政府的责任

重点是明确政府的信用管理职能。我国各级政府在推进社会信用体系建设中的职责定位主要体现在四个方面：第一，推动信用管理立法；第二，实现基础性征信数据的开放；第三，加强行业和市场监管；第四，推动信用服务行业发展。

一、推动信用管理立法

在现代市场经济条件下，政府发挥着积极的宏观调控和市场监管作用，作为宏观调控主体，政府通过颁布法律、法规，制定政策等方式实现对经济的指导；作为市场监管主体，政府通过规范各类经济主体的行为，限制各种不正当的经济行为，创造公平竞争的市场秩序。政府的有效监管可以引导市场主体采取守信行为，惩戒失信行为，营造良好的社会信用环境，确保市场经济的健康发展。

当前中国急需实现征信数据的开放和征信数据的商业化，并在此基础上大力发展社会化的信用服务体系。没有相应专门的征信机构和有效的信用管理体系已成为中国发展经济的巨大障碍，而这一问题的解决不能不依赖于其所需要的良好法律环境的支持与维护。

推进我国信用法规体系建设的具体措施建议：

第一，加快信用立法步伐，形成完备的信用法律体系。当前加强我国社会信用体系中的法规体系建设的基本思路是：修改现行相关的法律法规，使征信数据的开放和使用能较迅速进入法定程序；借鉴国外相关立法，尽快出台一些新法案；法定执法机构；完善处罚形式。

第二，坚持依法征信，在针对个人征信的过程中，需注意保护个人隐私权。个人信用制度是社会信用制度的重要方面，对个人的征信难免会触及到一些个人隐私。世界上许多征信国家都在依法征信的环节中十分强调对个人隐私权的保护。随着中国市场经济的逐步成熟以及进入WTO后与国际惯例的迅速接轨，对人权的尊重和保护显然应在相关法律中有所体现。因此，在依法征信的过程中也应特别注意对个人隐私权的保护。

第三，促使征信机构合法经营，对信用行业依法管理。据征信国家的经验，信用信息的商业化是法律提供保障的前提。从我国实际情况来看，信用信息的商业化非一蹴而就，可能会随着信息的逐步开放而经历一段时期。因此，在此过程中更加要求有关征信机构的建立和运营必须符合法律的规范，从而保证其所获取信息的准确与有效。同时，对信用行业的管理也应随着法律的逐步健全而不断加强。

第四，法定执法机构，加大执法力度。就信用管理的执法环节来说，其中最重要的一环莫过于惩罚机制的建立和执行，强有力的惩罚机制能杜绝大多数商业欺诈和具有不良动机的投机行为。从征信国家的经验来看，惩罚机制作用的对象通常是法人或个人，而执行单位可以是政府机构，也可以是法律或政府有关机构委托的民间机构。对于中国来说，信用制度框架下的惩罚机制必须由中央人民政府和各级人民政府的相应机构作为执行机构。

第五，完善处罚形式，实现处罚机制的转变。强调尽快建立和完善失信惩罚机制时，首先要明确在市场经济中，失信的法律边界是什么，失信到什么程度将给予何种程度和形式的制裁。

二、推动征信基础数据的共享开放

政府和司法部门掌握的公共信息是信用信息的重要组成部分，应由社会共享。建立健全社会信用环境需要形成企业和个人信用信息的合理流动制，以便信用信息使用者能够方便地获得有关企业和个人的信用信息。据估计，政府部门(包括司法机关)在履行市场监管和社会管理职能过程形成的社会信用信息占信息总量的80%左右。因此，我国社会信用体系建设必然要求政府部门在不侵犯国家机密、商业秘密和个人隐私的前提向社会开放有关社会信用信息。这种信息公开机制是政府实行信息公开度的内容之一，是政府为社会提供的一种公共服务。政府信息具公共产品的性质，一切人可以平等地获得信息。

政府部门的电子政务建设是政府开放社会信用信息的技术前提。然而，我国电子政务建设起步较晚跨行业、跨部门的联网数据查询和信息共享尚处在起步阶段，甚至有的部门对自己掌握的信息采取垄断式保护，形成分割的“信息孤岛”现象，增加了政府信息公开和信息联网的难度。因此，当务之急是加快、加强我国电子政务建设。

在很多领域内信息是一种公共产品，因此，政府不仅要将自身的信息公开化、透明化，使公众获得客观完备信息，避免由于信息不对称带来信用风险。同时，还应该通过自身所处的特殊地位，做好公共服务，及时地搜索、分析、整理各方面信息，并传递到市场各方面去，提高全社会信息分享程度，降低由于信息不完全使一部分人陷入违约、失信的境地。

三、加强行业和市场监管

政府通过规范各类经济主体的行为，限制各种不正当的经济行为，创造公平竞争的市场秩序。政府的有效监管可以引导市场主体采取守信行为，惩戒失信行为，营造良好的社会信用环境，确保市场经济的健康发展。政府推动是构建完善与发达的信用体系的核心动力。市场经济发达国家的经验表明，单纯依靠市场的力量难以建立完善的信用体系，还必须借助政府的力量，需要政府的制度约束和监管给予充分保证。

第一，对市场经营主体的管理。我国各级政府及相关部门需要在职责范围内，加强对市场主体的监督和管理，特别是在安全生产、食品药品和农产品质量安全、合同履约、纳税、医疗卫生、教育学术、制假售假、逃废债务、价格欺诈、金融欺诈、劳动保障、住房、环境保护、知识产权等社会广泛关注、信用问题突出、与民生密切相关的领域，要严格履行监管职责，健全市场准入、退出机制，坚决打击违法失信行为。同时，建立有效的信用制度，加大对违法失信行为的社会化惩戒，切实提高失信成本。

第二，加强信用服务行业和机构的管理。信用信息服务业的法律规范是从确保数据的真实性、客观性、公正性，以及维护个人或企业的知情权和合法权利出发，规范征信机构的设立和职能，以及信息收集、使用和传播程序和方式等。如，美国有关个人信用信息的法律《公平信用报告法》，对收集、查询和使用个人信用报告的有关程序、公平收费和保护个人隐私等方面都做了明确规定。我国在进行信用信息服务管理时，应注意以下问题。（1）制定有关征信业的法律，规范商业性征信机构运作程序。（2）引入竞争机制。（3）发挥征信服务机构协会等行业自律组织的作用。（4）根据不同的征信对象和信息来源，实行差别管理。

四、推动信用服务行业发展

信用体系建设所要解决的核心问题就是市场交易主体在可承受的成本和时间范围内有效解决信息不对称问题，而且与信用风险的预测与防范紧密相关。信用服务机构作为一个公正独立的市场第三方，通过提供信用报告、信用分析、信用评估等各种产品与服务，改变市场交易双方不平等的信息地位，帮助市场经营主体提高风险控制能力，从而促进信用风险社会化服务体系的形成和市场交易活动的顺利进行。

因此，任何一个完善的社会信用体系的构建，都必须以健全的信用服务市场和信用服务机构作为基础，信用服务业的健康发展是社会信用体系建设取得成果的“硬指标”。当然，信用服务机构的发展不但需要政策的支持、行业的规范等条件，更重要的是取信于社会，具有真正意义上的公信力。

（责任编辑 周 巍）