政策实践视角下残疾人两项补贴制度相关问题研究

■李坤

引言

2013年2月国务院批转的《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》提出了“建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度”（以下简称“残疾人两项补贴制度”）。基于此，本文对残疾人两项补贴制度的政策实践进展情况包括政策内涵、产生背景、进展情况及存在的问题进行研究分析，一方面试图找到并阐明残疾人两项补贴制度快速推进的内在动因，另一方面也对进一步完善全国统一标准的残疾人两项补贴制度提出了具体对策建议。

1 政策内涵及国际经验借鉴

1.1 残疾人两项补贴制度的政策内涵

建立残疾人生活补贴制度的目的，从近期来看，主要是为缺乏就业机会与收入来源、收入在贫困线以下的残疾人提供基本生活保障的兜底机制；从长远来看，是为降低残疾人基本生活支出和就业支出的成本而设立的一项针对残疾人群体的专项社会福利性补贴制度，有可能逐步发展为国外的“残疾人年金”或“残疾人津贴”。

建立残疾人护理补贴制度，主要是考虑到丧失或部分丧失自理能力的残疾人会给家庭带来沉重负担，需要额外的护理费用，因而专门对重度残疾人的护理进行补贴。

残疾人生活补贴绝大多数地区都是针对低保残疾人、无固定收入或重度无业的残疾人发放；发放方式多为按月以现金形式，也有个别地方按季度发放；资金来源多由省财政与市县财政分担。残疾人护理补贴在补贴标准上基本是城镇高、农村低，个别城市突破大、月补贴金额高，部分城市对一级重度残疾人、精神及智力残疾人有一定的特殊倾斜。特别是由中央财政支持的“阳光家园”计划，近五年来通过中央补贴、地方配套，有效地推动各地出台精神、智力和重度残疾人托养服务补贴政策，已成为地方残疾人护理补贴制度设计的一个重要政策及资金支撑。

由于目前尚缺乏全国统一的指导性文件和投入标准，已经建立两项补贴制度或单项补贴制度的省（区、市）在制度建设上有较大差异。

1.2 制度建立借鉴了国际经验

1.2.1 残疾人生活补贴。在境外也叫残疾人年金或津贴，主要分为三类：一是给予普遍性生活补助，英国基于残疾人较其他社会人群有超过25%的额外开支，对65岁以下重度残疾人每周补贴100英镑，且无就业、财产和收入限制条件。二是给予无业或失业残疾人生活补贴，法国对未成年或失业残疾人，根据残疾程度给予不同额度的补贴，残疾程度达到80%以上的不低于700欧元/月（法国低保标准为450欧元/月），以保障其在领取失业保险金和生活补贴后收入能够达到社会平均水平。三是根据残疾程度和家庭收入确定残疾人生活补贴标准，美国低收入残疾人可按月领取生活补贴和食品券，满足基本生活需求；我国台湾地区残疾人家庭总收入平均未达到人均最低生活费2.5倍的，中重度残疾人每月可领取生活补贴合人民币750元，轻度残疾人每月领取合人民币500元。

1.2.2 残疾人护理补贴。这是多数发达国家(地区)的通行做法。法国残疾人护理补贴可以高达每人每月750欧元，日本对需要长期护理和照顾的20岁以上的残疾人每月给予合人民币2000元的特殊照料费，对20岁以下每人每月给予1150元，同时对多重残疾中智障、肢体残疾人家庭给予特别福利补贴。澳大利亚规定父母或监护人因子女身体、智力或心理伤残而需要在家里予以护理和照顾的，可领取补贴，需要长期在家照顾重度残疾人的养老金领取者或领取其他补助者，同时还可以得到护理照料者补贴。我国台湾地区对残疾人建立生活照料补贴制度，对低收入者按照最低生活费标准全额补贴，家庭人均收入在最低生活费1.5倍～2.5倍的，按最低生活费的80%给予护理补贴。我国的残疾人两项补贴制度是在吸收国际经验的基础上，提出各地结合实际开展试点探索。

2 残疾人两项补贴制度产生的背景

将困难残疾人生活保障和重度残疾人康复护理优先纳入制度化政策保障有着深刻的社会发展背景，是基于残疾人群体与社会平均水平的明显差距和残疾人中尤为困难群体的需求。

2.1 残疾人群体与社会平均水平存在三大差距

经2006年第二次全国残疾人抽样调查和2010年第六次全国人口普查综合推算，我国残疾人总数已达8500万且处于残疾高发期。基于抽样调查连续七年（2007年度到2013年度）开展的残疾人状况和小康实现程度监测数据显示[1]，呈现如下特征。

2.1.1 残疾人收入与社会平均水平差距加大。7年来，随着城乡残疾人居民收入大幅提升，城镇和农村残疾人家庭人均可支配收入增幅分别达到115%、150%，绝对收入达到15851.4元、7829.9元；但残疾人家庭人均可支配收入与全国居民家庭人均可支配收入的比值，仅从49.1%增长到56.7%。

2.1.2 残疾人家庭恩格尔系数明显高于社会平均水平。7年来，残疾人家庭恩格尔系数平均高于全国居民家庭8～10个百分点，2013年度达到了13.4百分点，且全国居民家庭恩格尔系数下降速度高于残疾人家庭恩格尔系数下降速度，这一定程度上说明残疾人生活质量和改善程度明显低于全国居民水平。

2.1.3 残疾人医疗保健支出及其占家庭消费支出比例及数额均远高于全国平均水平。7年来残疾人医疗保障支出不断增加，2013年度城镇残疾人家庭人均医疗保健支出为1789.4元，已达到全国城镇居民家庭人均医疗支出1.6倍；农村残疾人家庭人均医疗保健支出为1032.8元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出的1.7倍。2013年度，城镇和农村残疾人家庭人均医疗保健支出占全部消费支出的比重，比全国城乡平均水平分别高出12.3和8.5个百分点。

以上三大差距充分说明残疾人群体的基本生活仍比较困难，在医疗保健特别是康复护理方面的特殊需求十分迫切，残疾人的保障和服务问题是全面建成小康社会的一块“短板”。

2.2 残疾人群体中存在“困中之困、难中之难”

据统计，全国纳入最低生活保障范围的城乡残疾人共计1070.5万，占全国低保人群的15%左右。同时，全国还有1230万农村残疾人口尚未脱贫，约占2012年底国务院扶贫办确定的9899万扶贫对象的12.4%，且贫困程度深、返贫率高，大多集中在中西部农村地区，其中有近490万生活在连片特困地区，扶贫开发的难度更大。此外，我国2892万持证残疾人中，一、二级重度残疾人分别为389.8万和715万，占持证残疾人总数的38.2%[2]，重度残疾人家庭医疗康复开支高、生活自理能力差，在照料、护理、康复等方面的特殊需求难以得到有效满足，给其他家庭成员造成了很大压力。值得关注的是，重度残疾人家庭往往一家无业、生活来源不稳定或依赖低保维持生计，贫困与一户多残、以老养残、老残一体等问题交织，使得困难残疾人和重度残疾人成为“难中之难、困中之困”，即使与其他特殊困难群体相比也具有非常显著的“特殊性”，理应成为残疾人补贴制度优先覆盖的对象。

3 残疾人两项补贴制度实施进程及成效

2008年我国批准加入《残疾人权利公约》，修订《残疾人保障法》、出台《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发[2008]7号，（以下称“中央7号文件”）[3]，都对加大残疾人生命健康、生存发展等基本权益的保障力度提出了新的要求。新一届党中央、国务院高度重视残疾人权益保障问题，党的十八大和十八届三中、四中全会都提出将“残疾人权益”纳入依法治国和制度化保障，并将“兜住底”作为构建民生安全网的底线。正如习近平总书记指出，残疾人作为特殊困难群体，需要“格外关注、格外关心”。将残疾人补贴制度优先落实到困难残疾人和重度残疾人，具有鲜明的“兜底线”的社会福利属性，标志着残疾人专项社会福利制度及其政策实践取得了突破性的进展，为确保残疾人“衣食无忧、安居乐业”、共同迈入全面小康提供了一项关键性制度保障。

2008年修订后的《残疾人保障法》规定“县级以上政府对享受低保后仍有特别困难的残疾人家庭应采取其他措施予以保障。对生活不能自理的残疾人，地方各级人民政府应当根据情况给予护理补贴”。同年，中央7号文件要求“研究制定针对残疾人特殊困难和需求的社会保障政策措施，完善残疾人社会福利政策，并逐步扩大范围、提高标准”。这些政策法规是建立残疾人两项补贴制度的重要依据，并预留了与顶层设计相衔接的空间。2008年至“十二五”前期，覆盖城乡的社会保障体系和公共服务均等化步伐不断加快，建设残疾人社会保障和服务体系指导思想的确立，为在“普惠”基础上建立“特惠”性的残疾人补贴制度提供了政策环境。2011年国务院批转的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》[4]提出“建立贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴制度。有条件的地方开展一户多残、老残一体等困难残疾人生活补助试点和重度残疾人护理补贴试点”，正式拉开了残疾人两项补贴制度建设和工作试点的序幕。2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的残疾人公共服务专章，提出“有条件的地方实施贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴制度”[5]。2013年，国务院批转了发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等部门《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》明确将“建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度”作为促进低收入群体收入加快增长的一项具体措施，有力地支持了各地加大力度探索建立符合本地实际的残疾人两项补贴基本制度框架。

由于党和政府的大力支持，两项补贴制度的实施得到了较快的发展。2013到2014年建立残疾人两项补贴制度的省（区、市）迅速攀升到两位数。“十二五”中后期的两年，困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度快速推进，分别覆盖了50%以上和35%的省（区、市）。在尚未出台专项文件和没有中央财政投入的情况下，部分地方自主推进，截至2014年10月，全国18个省（区、市）初步建立起了残疾人生活补贴制度，12个省（区、市）初步建立了残疾人护理补贴制度，为400多万困难和重度残疾人提供了支持，成为促进地方残疾人群体增收和加快当地残疾人全面小康进程的一项重要措施。

4 进一步推进残疾人两项补贴制度发展的思考

4.1 当前存在的问题

4.1.1 在制度设计和实施上尚不完善。有的地方残疾人两项补贴制度交织在一起，比较难完全分清楚，如对重度残疾人的补贴，有的省叫生活补贴，有的叫护理补贴；残疾人两项补贴能不能叠加享受，不同地区规定不一，从实际情况看，叠加享受更符合实际，也更能发挥制度效果；残疾人两项补贴大部分地方按月发放，部分省按季度或按年发放，且标准较低；残疾人两项补贴资金来源不一，有的是低保结余资金、有的是财政预算，有的是残疾人就业保障金，尚缺乏有专项法规或政策规定的长期稳定资金来源。

4.1.2 在补贴标准和补贴范围上不同地方差距较大。以重度残疾人生活补贴（每月）为例，北京市城乡标准分别为650元和560元；上海市为741元和559元；深圳、杭州等地在300元以上；石家庄的标准在200余元，但多数地区是50～100元，各地标准不一，工作进展程度差异极大，亟待中央予以统筹。

4.1.3 尚未普遍达到预期效果。在未明确全国性残疾人两项补贴制度框架和中央财政补贴标准的前提下，大多数地方处于低水平、保重点、救急难的初级阶段，整体上尚未达到改善基本生活和提高护理服务质量的效果。

4.2 对策建议

4.2.1 进一步加大推进力度。虽然残疾人两项补贴制度在实践中还存在一些不足，但从2013年党中央和国务院提出的“努力实现残疾人与全国人民同步小康”战略部署及相关重大举措来看，作为加快残疾人全面小康进程一项重要制度，在“十二五”末实现制度全覆盖、出台全国统一的专项指导政策、明确中央财政的投入标准，应是一项刚性任务。优先受益的应是全国1104.8万持证一、二级重度残疾人和全国低保数据库中的620万低保残疾人。此外，在中央财政支持下，各地根据实际逐步提高标准扩大受益范围也是进一步完善残疾人两项补贴制度的应有之义。

4.2.2 力争尽快实现残疾人生活补贴与低保脱钩。考虑到大多数地方是在城乡最低生活保障的基础上以适度“特惠”的方式来确定残疾人生活补贴标准，资金来源也多从低保或社会救助资金中列支，建议到2020年，残疾人生活补贴只与收入挂钩，放宽补贴的残疾等级，保障对象应为低保家庭中的所有残疾人，并确定一定条件向其他低收入残疾人家庭延伸。在实施步骤上建议：在“十二五”末，实现生活补贴全覆盖，并以低保为基数再增加30%，基数部分仍由低保支付，增加部分由中央财政补贴；“十三五”前三年，应推动残疾人生活补贴与低保脱钩，推动各地制定出台不低于低保标准的残疾人生活补贴专项政策，且可与低保叠加领取；到2020年，推动东部地区基本实现残疾人生活补贴向当地最低工资标准看齐，中西部地区根据各地实际提高生活补贴标准且保障与低保政策不冲抵，中央财政补贴资金重点投向中西部地区。

4.2.3 残疾人护理补贴应考虑残疾等级和护理成本。残疾人护理补贴应与残疾程度挂钩，而不再考虑残疾人收入水平，补贴对象应为一、二级重度残疾人。在实施步骤上：到“十二五”末，残疾人护理补贴制度实现全覆盖，中央财政补贴与地方补贴比例不低于1:1，实现领取金额翻番；“十三五”前三年，应进一步拓展残疾人基本公共服务，实现残疾人护理补贴与机构护理与居家安养的服务成本挂钩，大幅度提高护理补贴金额。例如，目前上海市重度无业残疾人入住养护服务机构可获得每月700元；居家养护服务按10元/小时付费；到2020年，残疾人护理补贴可以达到职工工伤护理费的50%以上，目前全国职工工伤生活护理费平均为1000/月元左右，职工工伤护理费标准分为生活完全不能自理、生活大部分不能自理或者生活部分不能自理三个不同等级支付，其标准分别为上年度职工月平均工资的50%、40%或者30%。参考这一比例，极重度、重度和中度残疾人应该可以设计为500元、450元或300元左右。建议除中央财政、地方财政按一定比例加大投入外，残疾人就业保障金、福利彩票公益金也应予以专项支持。

[1]陈功,吕庆吉吉，陈新民.《2007-2013年度残疾人状况和小康实现程度监测报告》.

[2]《中华人民共和国残疾人保障法》.

[3]《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》.

[4]《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》.

[5]《国家基本公共服务体系“十二五”规划》.