基层司法行政的职能创新：价值、模式与路径——以农村社会管理为视角

王 东

（西北工业大学 人文与经法学院，陕西 西安710129）

一、效能、和谐、法治：基层司法行政在农村社会管理中的职能创新价值

改革开放以来，随着我国农村经济的发展，农村传统的政治、经济、社会格局被打破，导致社会管理的难度不断增大。这迫切要求农村社会管理部门直面新情况和新问题，并积极加强管理创新。对于以开展法律服务、提供法治保障为基本内容的农村基层司法行政来说，创新社会管理的重点就在于进行职能创新，特别通过职能创新实现职能下沉，提高社会管理的效能，只有这样才能更好地化解社会矛盾和维护群众权益，进而构建稳定和谐的农村社会。一是有利于实现职能下沉，提高管理效能。长期以来，由于人们在认识上存在误区，使得基层司法行政的社会管理职能不被重视，尤其是农村基层司法行政社会管理职能被忽视，在一定程度上导致了农村司法行政被边缘化，失去权威性，工作难以开展。与此同时，由于工作机制不健全、工作方式方法不科学，导致农村基层司法行政难以深入到最基层，阻碍了社会管理职能的发挥。然而，随着社会矛盾纠纷的常态化与尖锐化，基层司法行政所具有的专业、服务、引导和资源等职能优势在矛盾化解中的作用逐渐凸显出来，人们已经开始认识到基层司法行政社会管理的重要性。就当前的形势而言，就是要实现和发挥好其社会管理的职能作用，特别要紧紧围绕职能优势的发挥进行职能创新，通过职能创新实现职能下沉，只有这样才能进一步提高其社会管理的效能。二是有利于化解社会矛盾，构建和谐社会。我国社会正处在转型期，这个转型期既是战略机遇期，又是矛盾凸显期。对于农村来说，战略机遇期关系着农村的跨越式发展和新农村建设的成败；矛盾凸显期则意味着农村社会矛盾具有集中性和突发性，而且时常以群体性表现出来，处理不好就会造成农村社会的不稳定。因此，怎样把握战略机遇期和怎样化解矛盾凸显期的复杂矛盾就成为农村社会管理面临的一个重要课题。农村地区基层司法行政作为保障法律实施、提供法律服务和协调社会关系的专门机构，在化解社会矛盾和构建和谐社会中具有独特的优势：一是手段的专业性；二是方法的多样性。因此，积极进行职能创新，有利于促进司法行政专业性手段和多样性方法在化解农村矛盾纠纷、促进农村社会的稳定和谐中发挥更大的作用。三是有利于维护群众权益，强化法治意识。当前我国社会面临的诸种矛盾主要表现为利益矛盾，由于人民群众利益诉求多元化，利益表达渠道不畅通，以及利益调节机制不健全等，使得群众的利益得不到切实维护，进而导致了矛盾丛生的局面。要化解和预防这些矛盾就要着力关注人民群众的利益诉求，畅通利益表达的渠道，努力实现和维护好群众的利益。农村基层司法行政由于具有点多、线长、面广的行业特点，以及专业、服务、引导、预防和资源等职能优势，［1］能够及时了解群众的利益诉求。因此，通过职能创新，大力开展法制宣传教育、人民调解、法律援助等工作，进一步提高法律服务的数量和质量，不仅能够满足农村群众的法律需求，维护群众的合法权益，化解社会矛盾，而且能够强化群众的法治意识，进而促进法治社会的形成。

二、司法所＋村委会：基层司法行政在农村社会管理实践中的职能创新模式

当前，我国农村司法行政机关，以创新社会管理为契机，积极创新职能模式与工作机制，在不少地方形成了以农村“司法所＋村委会”为基本要素的职能创新模式，比如，湖北的“法务前沿工程”模式、山东的“司法协助员”模式和江苏的“司法工作站”模式等。①就目前我国农村基层司法行政的“司法所＋村委会”的职能创新模式而言，主要有湖北的“法务前沿工程”模式、山东的“司法协助员”模式和江苏的“司法工作站”模式三种。尽管各地司法行政职能创新模式的名称不尽相同，但是它们都具有一个共同的特点，那就是把基层司法所的职能延伸到了村委会，在村级建立了相应的工作机构。这些机构一般由村委会成员兼任站长或主任，实行“一套班子，两块牌子”，有力地提高了农村基层司法行政的社会管理能力，维护了农村社会的和谐与稳定。

首先，着眼社会和谐稳定，强化社会管理。改革开放以来，随着农村人口的自由流动以及农村经济的活跃，一些新观念和新诉求被带进农村，使得农村在社会、文化和心理方面都悄然发生着变化，主要表现为：社会开始分化、文化逐渐多元、心理趋于复杂和脆弱。也正是由于这些变化使得农村社会矛盾呈现出上升趋势，已经成为影响农村社会稳定的主要因素。因此，努力化解农村社会矛盾，维护好农村社会的和谐稳定就成为农村基层政府各部门的重要职责，尤其是已经成为农村基层司法行政的重要工作目标。基于此，农村司法行政的职能创新模式把维护农村社会的和谐稳定作为重要出发点，通过职能的纵向延伸，做到关口前移，强化了社会管理，使已经发生的矛盾得到了及时地化解，将要发生的矛盾也在萌芽状态得到了一定程度地遏止，对于维护农村的和谐稳定有着重要意义。

其次，以延伸机构为平台，创新工作抓手。从制度的层面来看，当前乡镇政府与村委会的关系表面是指导与协助关系，而实际则是“上下级”关系，这种关系瓶颈使得乡镇政府难以实现对农村社会的有效管理。但是，农村基层司法行政进行的积极探索和有益尝试有效地破解了这一难题。通过在村级建立延伸机构，如农村司法服务工作站等，把司法行政的职能延伸到村里，这就相当于在村级复制了一个“小型”司法所，［1］不仅可以密切联系群众，便于提供各种司法服务，同时也为农村基层司法行政进行社会管理提供了抓手，打造了平台。这一平台已经成为连接农民群众与乡镇政府的桥梁和纽带，通过这一平台可以把农民群众的诉求反映到基层政府，也有利于把基层政府的相关政策精神传递给农民群众。

再次，以村委会为支撑，实现职能下沉。乡镇司法所以村委会为支撑，在村里延伸机构和拓展职能，并进行定期业务培训和指导，有效地实现了资源整合和职能整合，形成了共同参与的“大管理”格局。一方面，农村地域广大，人口众多，乡镇司法所本身可利用的资源相对不足，因而使其难以深入基层。而村委会就在农民群众身边，对村里的情况比较了解，也便于联系群众，所以，以村委会为支撑，有力地解决了司法行政资源不足的问题，实现了资源的优势互补与整合。另一方面，乡镇司法所的职能是在农村开展法制宣传教育、参与调解民间纠纷、承担社区矫正工作等，而这些工作关系到农村的和谐稳定，某种程度上说也是村委会的分内工作。所以，以村委会为支撑，实际上实现了乡镇司法行政与村委会的职能对接，有效地实现了职能下沉。

最后，突出情理的手段，注重管理效能。在中国文化中，情、理、法在社会生活中扮演着重要角色，因此，在处理人与人之间的关系时，情、理、法往往成为重要原则和依据。由于我国农村依然是“熟人”社会，情和理仍然是维系和协调村民关系的重要手段。因此，要想有效地开展农村社会管理工作，基层司法行政就必须“入乡随俗”，采用情和理来化解矛盾纠纷。农村基层司法行政的这种纵向职能创新模式，就突出了情理规范农村社会生活的重要手段。村委会作为群众性自治组织，其权威是由村民赋予的，因而在协调村民之间关系时，倾向于采用柔性说理的方式，而不是用法。这在实际上利于提高社会管理的效能。

三、实施“四化”：基层司法行政在农村社会管理理路中的职能创新路径

推动农村社会管理的现代化，要求具有农村社会管理职能的部门积极进行社会管理创新，特别是以体制机制核心职能的创新，提高农村社会管理的现代化与科学化水平。当前，农村社会管理部门，尤其是专门从事协调社会关系、化解社会矛盾的农村基层司法行政部门，其职能创新应实施“四化”，主要从管理理念的服务化、管理格局的社会化、管理方式的协作化、管理水平的专业化等方面推行。

第一，强化服务意识，转变社会管理理念。社会管理作为人类社会的一项重要公共活动，在维护和促进人类社会发展中发挥着重要作用。“社会管理涉及群众的利益和尊严……管理的核心应是善待民生、服务民众。”［2］因此，社会管理部门首先必须要明确自己的工作性质，转变职能观念，强化服务意识。当前，农村的社会矛盾愈演愈烈，一个重要原因就是对矛盾进行及时并有效化解的公共服务仍然相对缺乏。因此，作为农村社会管理重要部门的农村基层司法行政，要积极转变社会管理的理念，努力变被动为主动、变管控为服务，通过提供优质的服务在满足农民群众法律需求的同时，有力地维护了农村社会的和谐稳定。

第二，鼓励社会化参与，构建合作管理格局。现代社会管理不只是社会管理部门的工作，也不能只靠社会管理部门单打独斗，而是需要吸收各方面有管理能力的社会力量，相互配合共同参与。党的十七大也明确提出了要建立和完善党委领导、政府负责、社会协同与公众参与的多元主体互助合作的社会管理格局。就我国农村地区的社会管理而言，随着农村社会矛盾日趋常态化和复杂化，单靠农村基层司法行政机关以及村委会的力量，显然还不足以应对这一严峻局面。而欣喜的是，随着农村经济的进一步发展与繁荣，农村也开始出现了一些协调村民关系、维护社会稳定的志愿者或社会组织，这些新生组织必将成为农村社会管理的重要力量。农村基层司法行政机关作为专门的社会管理部门，要积极进行职能机制创新，通过多种途径鼓励和引导社会组织加入到农村社会管理工作中来，弥补农村社会管理资源的不足，形成管理的合力。

第三，各类法优势互补，创新社会管理方式。法是社会管理过程中用以协调社会关系的重要依据或方式。关于法的定义，不同学科有不同的理解。从法社会学的视角来看，法的内涵是多元的，主要有国家法和非国家法，以及“活”的法。“活法”是由奥地利法社会学家埃利希提出的，他认为法律应当在社会中去寻找，“活的法”就是产生于社会并在社会生活中起实际作用的那些规则或者习惯。［3］从这个意义上说，“活法”比国家法或制定法更贴近人们的生活，更易于被人们接受，特别是在传统社会当中。当前，我国社会正处在转型期，“活法”与制定法在规范社会关系、化解社会矛盾中都发挥着重要作用。在农村社会的管理中，基层司法行政既要看到“活法”，即情和理，以及村规民约在日常生活中指导、规范和调节农民群众关系的基础性作用，又要适应农村社会矛盾纠纷复杂化和尖锐化的要求，运用国家法来处理有违法或犯罪性质的矛盾，只有把各类型的“法”配合使用，才能发挥优势互补的作用，才能更好地维护和促进农村社会的和谐稳定与发展。

第四，加强专业化建设，提高社会管理水平。随着社会的不断发展与进步，人与人之间的社会关系也将会越来越复杂，促使社会管理更加趋于专业化。就农村社会而言，以前的传统社会时期，人和人的关系比较简单，通过情理或道德习惯就可以调节，而当前传统社会正在不断被消解，价值观的多元化导致了人们利益诉求的多元化，进而导致社会矛盾的复杂化。社会管理只有提供了专业化的服务，才能满足日益复杂的农村社会生活的需要。因此，农村基层司法行政在社会管理的职能创新中要把满足社会的专业化需求作为出发点，加强专业化建设，特别是通过人才队伍的知识化、技能化和专职化建设，提供专业化的人民调解、法律援助和社区矫正等司法行政服务，来满足人民群众对法律服务的更高层次需求，进而提高社会管理水平。

［1］陈荣卓，王东.农村社会管理视域下基层司法行政的职能创新与机制建构［J］.社会主义研究，2012，（4）.

［2］辛向前，胡玉华，等.社会管理创新与司法行政新作为［N］.学习时报，2011－10－31.

［3］刘焯.法社会学［M］.北京：北京大学出版社，2008.