浅谈北京市供水安全保障措施及对策

高 磊

(水利部综合事业局，北京 100053)

水是基础性自然资源和战略性经济资源，水资源可持续利用是支撑经济社会可持续发展的重要保障。近年来，随着北京市城市建设规模的日益扩张，城市人口的急剧增加，对水资源的需求量不断增加，上游来水减少、水资源浪费、污染严重等问题又使得水资源供需矛盾日益突出，水资源问题已成为制约北京经济社会发展的瓶颈。同时，水资源的过度开发也引发了一系列的生态、环境和地质问题，相关文献指出北京市正面临即将到来的第四次水危机［3］［4］。因此，研究提出相关对策和措施，提高北京市供水安全保障程度，确保经济社会发展用水安全显得尤为重要。

1 北京市水资源概况

北京市地处海河流域，属温带半干旱、半湿润季风气候，其水资源主要由入境水、境内地表水和地下水三方面组成。北京市境内有大小河流100多条，分属永定河、北运河、潮白河、大清河和蓟运河五大河系。多年平均(1956－2000年)降水量585 mm，形成地表水资源量17.7亿 m3，地下水资源量25.6亿 m3(扣除地表地下水重复量后地下水资源量19.7亿 m3)，水资源总量37.4亿 m3。1999－2010年，北京市遭遇连续12年干旱，年均降水量475 mm，为多年平均降雨量的80%，年均水资源总量21亿 m3，仅为多年平均的56%。

2 水资源开发利用过程中存在的问题

20世纪60年代以来，北京市先后经历了三次严重的水危机，尤其是90年代后期以来，降水量急剧减少，北京市连年干旱。同时，经济的持续快速发展、常住人口的激增、需水量的加剧、用水与需水之间的失衡导致了不合理地开发水资源，引发了河道断流、湿地干涸、水质恶化、土地沙化及地面沉降等一系列生态及环境地质问题，使城市供水安全保障面临严峻挑战。

2.1 水资源短缺，供需矛盾加剧

以2009年北京市政协公布的1972万人口计算，北京市人均水资源量仅为106m3，这说明北京市已成为世界上严重缺水的地区。

在需水方面，随着经济的高速发展，城市人口的急剧增加，建设规模的不断扩大，人们对水资源的刚性需求在逐年增加。据调查:从2000年到2010年，北京市的GDP由3 161亿元增长到13 778亿元，增长了3.3倍;常住人口由1 363万人增加到1 972万人。2010年和2011年全市总用水量分别为35.2和36亿 m3，预计2012年全市总用水量37亿 m3，2013年、2014年将分别达到38亿和39亿m3。在供水方面，由于上游地区经济社会发展，大量耗用水资源，导致北京市入境水量大幅度减少。五十年代密云水库上游年均来水15亿 m3，1999～2010年年均来水仅为2.7亿 m3;五十年代官厅水库上游年均来水19亿 m3，1999～2010年年均来水仅为0.84亿 m3。因此，北京市需水日益增加，但供水却逐年减少，供需严重失衡。

2.2 地下水大量超采，次生灾害严重

供需的巨大缺口及连续多年干旱，致使北京市水资源透支严重，地下水大量超采，水位持续下降。当前，北京市地下水年平均开采量为25亿m3，但多年平均实采量在28亿～29亿 m3左右，本应作为应急用水的深层地下水也已经处于深度开采状态。2010年末，平原地区地下水平均埋深下降到24.92m，与2009年末比较，地下水位下降0.85m，地下水储量减少4.4亿 m3;与1980年末比较，地下水位下降17.68m，地下水储量减少90.5亿 m3;与1960年比较，地下水位下降 21.73m，地下水储量减少 111.3亿 m3。

大量超采地下水还引发了次生地表沉降、房屋开裂、路面断裂等地质灾害。据有关资料显示:2005年，北京市地面沉降面积已达4 114 km2，最大的沉降量达到1 086 mm;2009年，朝阳区的来广营沉降区沉降量超过677 mm。地面沉降对城市存在巨大的破坏力，除了煤气管道、热力管道、通讯线路以外，还有地铁等各种设施，不均匀沉降会造成各种管网的断裂，会给城市发展带来巨大风险。

2.3 水污染严重，生态环境恶化

近年来，随着城市生活污水和工业废水排放量的增加，化肥和农药的大量使用，工业废渣和生活垃圾的无序堆放，不仅污染了地表水，还影响到地下水和城市饮用水源的水质，严重威胁着市民的生命健康。

2010年地表水水质监测中，总河道长2 545.6 km，其中不达标河长为1 492.2 km，占总评价河道长的52%;大中型水库中，官厅水库水质为IV类，不满足饮用标准;湖泊面积为 719.6 hm2，不达标面积为 121.0 hm2，占评价面积的17%。水质污染主要集中于城郊区。据2009年北京市水务局检测，昌平、密云、怀柔、顺义等地区地下水的达标率较高，水质较好。而城市近郊区的房山、大兴、通州的达标率为51.3%，水质较差;房山地区最为严重，达标率仅为33%，受工业污水影响，有些河段污染非常严重，水体甚至属于Ⅴ类水，水里没有生物。

3 提高北京市供水安全保障的对策和措施

以贯彻《国务院关于落实最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)为契机，以实现“以水资源的可持续利用，支撑首都经济社会可持续发展”为目标，应通过落实以下几个方面的工作，着力提高首都供水安全保障能力，努力构建人水和谐首善之区。

3.1 完善政策法规体系

目前，北京市水资源急剧短缺，加上水资源污染严重，可用水资源量远远低于城市发展对水资源的需求量。而水资源管理制度是解决水资源问题的基础性工作，因此有必要健全和完善相关的政策法规，实行严格的水资源管理体制，缓解当前的水资源压力。为推动最严格水资源管理制度全面实施，需研究出台实施最严格水资源管理制度有关规章和规范性文件，制定考核办法，修订、出台《北京市节约用水办法》等地方法规，初步建立涉水法规体系，依法解决水资源开发利用中出现的一系列问题。还需落实相关制度，划定饮用水源保护区，加强饮用水源生态环境的保护，确保水质优良，满足饮用的要求。

3.2 创新水务管理体制机制

尽管北京市在水资源管理方面做了大量的工作，但由于历史原因，部分水资源管理权限界定仍不明确，不利于水资源的统一管理。例如，地下水管理权限存在交叉，造成水行政主管部门执法不力，对用水单位的监管薄弱，特别是洗浴等一些特殊行业浪费水现象严重。因此有必要创新水务管理体制，明确各部门的职能分工，带动地方水务体制改革。笔者建议由水务局牵头成立相关机构，为研究、决策涉水重大事项，协调跨流域调水和周边地区水资源保护等工作提供支撑;在加强流域水资源统一管理基础上，积极开展流域与区域相结合的水资源管理体制试点工作;研究出台运用市场机制和社会资源推动水务改革发展的政策措施。

3.3 落实“三条红线”管理制度

通过建立区域和行业相结合的用水总量控制制度，严格实施水资源论证制度和取水许可制度，加强机井管理，控制全市用水量;通过实施定额管理，实行产业用水效率准入制度，完善节水工程建设“三同时”制度，逐步降低万元地区生产总值和万元工业增加值用水量;通过实行排污总量控制制度、加强排水许可制度、严格饮用水水源保护区制度，逐步提高水功能区水质达标率。

建立实施最严格水资源管理制度考核办法，将“三条红线”考核纳入市政府绩效考核体系，市政府与各区县签订达标责任书，与相关行业主管部门签订行业用水效率监管责任书，考核结果作为区县人民政府和行业主管部门相关领导干部综合考核评价的重要依据。

3.4 加强城乡供排水设施建设

据统计，北京市每年因城市管网漏水而损失的水量占供水量的20%，造成了水资源的严重浪费，加强城市水厂和供水管网的建设就显得尤为重要。应加快已开工水厂的建设步伐，继续开展城区供水管网改造，推进污水处理厂升级改造，加强管网暗漏的检测工作，有计划地更新改造旧的供水管网，提高管网的输水能力，定期对水管进行排水清洗，确保水质达标，从而有效提高城市供水保障能力。

3.5 加大污水资源化和雨水利用的力度

实践证明，加大污水资源化和雨水利用已成为缓解水资源短缺的有效措施。污水资源化，是将生活污水、工业废水等经过再处理，用于景观用水、喷洒路面、一些工厂的冷却水、农业灌溉等方面。因此，抓好污水的处理、再利用，全面规划考虑，有助于减轻水资源压力。加大对污水处理的投资，铺设专用的管道，避免污染湖泊等饮用水源。在雨水利用方面，按照“先入渗、后滞蓄、再排放”的原则，加强雨水利用设施建设，增加滞蓄利用雨水资源的能力。

3.6 优化水资源配置

为缓解水资源持续短缺，北京市采取了一系列有效措施。按照“立足自身、争取外援、优化配置、深度挖潜”的方针，构建了本地地表水、地下水、再生水和外调水统一配置的调度格局，通过全口径计划用水管理，逐步减少全市用水总量，在一定程度上缓解了城市用水需求的紧张局面，但前景不容乐观。因此，要遏制高耗水产业的发展，对于洗车、滑雪场等对水质要求不高的行业使用再生水，减少水资源的浪费。在目前水资源不能满足城市需求的情况下，首先要保证市民的生活用水和重点工业的用水，适度压缩农业用水，确保生态用水。要加大耗水企业的水资源论证工作，限制高耗水企业的发展。

3.7 完善水资源管理投入机制

近年来，北京市政府在水资源管理方面投入了大量的人力、物力、财力，由于城市化程度快，水资源浪费严重，配套设施不健全等一系列原因导致水资源仍不能满足城市发展的需求，需不断完善水资源管理投入机制。加快出台相关文件，保障水资源节约、保护和管理工作经费，对水资源管理系统建设、节水技术推广与应用、地下水超采区治理、水生态系统保护与修复等给予重点支持。由于农业灌溉的效率低，节水潜力大，因此要特别加大农业节水投资，建立相应的滴灌、微灌等配套设施，减少水资源的蒸发。同时，还要加大建立水质监测系统、预警系统的投资，确保水质达标。

4 结语

水资源短缺是制约北京市经济社会发展的主要因素。虽然北京市也采取了一些措施来缓解水资源短缺的压力，但目前北京市水资源仍不能满足城市用水的需求。南水北调工程会在一定程度上减缓水资源短缺的压力，但加大水资源投资力度，优化水资源配置，鼓励全民节水，提高水资源的利用率，才是长久解决水问题的策略。只有合理利用、节约、保护水资源，才能提高城市的供水保障程度，促进经济社会的可持续发展。

［1］国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见(国发〔2012〕3号)［J］.中国水利.2012(7).

［2］北京市水资源公报(2010年).北京市水务局.

［3］冯丽妃.第四次水危机压境北京.中国科学报.

［4］李伯牙，宋斌.北京水资源短缺严重.21世纪经济报道.

［5］北京市地质矿产勘查开发局.北京地下水［M］.中国大地出版社.2008.

［6］高媛媛，王红瑞，韩鲁杰，等，北京市水危机意识与水资源管理机制创新［J］.资源科学.2010，32(2):274 －281.

［7］朱晨东.论北京的5次水资源战略部署［J］.北京水务.2008(5):1－3.